La actual situación de crisis sanitario-económica derivada de la COVID-19 ha hecho resurgir temas que, si bien nunca cayeron en el olvido, parecían estar más que superados. Uno de ellos es el relativo al devengo de los tributos municipales y a la posibilidad de aprobar beneficios fiscales con efectos retroactivos para su aplicación en este mismo ejercicio 2020.
Baste recordar que el establecimiento, modificación, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones, bonificaciones, deducciones y demás beneficios o incentivos fiscales queda reservado a la ley (art. 8 Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria –LGT-), de ahí que los municipios vean limitada su potestad tributaria por lo dispuesto en las normas de rango legal, que, a tal efecto, dicte el Estado.
En lo que ahora interesa, la cuestión capital se centra en resolver si es posible aprobar nuevas bonificaciones fiscales vinculadas al actual escenario de crisis, con efectos para este mismo ejercicio 2020.
Para responder a este planteamiento, se han de tener en cuenta dos premisas básicas: la primera es que los grandes impuestos municipales, tales como el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y el Impuesto sobre Actividades Económicas, se devengan el día 1 de enero de cada ejercicio; y la segunda, que las normas tributarias no tienen efecto retroactivo con carácter general (art. 10.2 LGT).
Por tanto, habrá de concluirse que devengados ambos tributos el día 1 de enero de 2020 y no existiendo habilitación legal extraordinaria, cualquier modificación de ordenanzas fiscales que se adopte en la actualidad, no podrá ser de aplicación en la cuota tributaria de este año; ni siquiera, si se trata de bonificar la misma en atención al presente escenario de crisis.
Así lo ha confirmado la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en numerosas resoluciones judiciales, entre las que destaca la sentencia dictada el día 27 de junio de 2016 (rec. 2232/2015), en cuyo fundamento jurídico tercero se pone de manifiesto lo siguiente:
«Como primera precisión conviene señalar que a 1 de marzo de 2014 no se había publicado todavía el acuerdo inicial de modificación de la Ordenanza, sometiéndolo a información pública (la publicación tuvo lugar en el Boletín Oficial de la Provincia en 3 de marzo de 2014).
Y dicho lo anterior, debe darse la razón a la parte recurrida porque la sentencia anula el acuerdo de modificación de la Ordenanza en cuanto atribuye al mismo un efecto retroactivo al 1 de enero de 2014 no autorizado por la Ley.
Conviene señalar en este punto que en la Sentencia de esta Sala de 19 de diciembre de 2011 -recurso de casación 2884/2011- que contempló un supuesto de modificación de Ordenanza de IBI y a partir de entenderse publicado en 2 y 3 de enero de 2008, estimó, frente a la posición del Ayuntamiento que la pretensión de aplicar aquella en el referido ejercicio suponía un caso de retroactividad de grado máximo, en el caso específico del IBI, a diferencia de lo que puede ocurrir en el IRPF.
En efecto, en la referida sentencia se dijo: «…la Sala considera que no puede ser acogida la tesis de la Corporación recurrente porque ello supondría admitir una retroactividad de grado máximo, en cuanto afectaría no solo un periodo impositivo ya iniciado sino también a obligaciones surgidas como consecuencia de los devengos ya producidos. Pues no es posible ignorar ni el significado y alcance del devengo y del periodo impositivo en los impuestos en general, por una parte, ni, en concreto, el de dicho momento y periodo en el IBI, por otra.
El devengo es el momento en el que se entiende realizado el hecho imponible y en el que se produce el nacimiento de la obligación tributaria, y es la fecha del devengo la que determina las circunstancias relevantes para la configuración de los elementos de dicha obligación, salvo que la ley de cada tributo disponga otra cosa (LGT). Y, conforme al artículo 10.2 LGT, las normas tributarias, que no tienen efecto retroactivo, salvo que dispongan lo contrario, se aplican a los tributos devengados a partir de su entrada en vigor y a los demás tributos cuyo periodo impositivo se inicie desde ese momento».
En concreto, y ya en relación con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, concluye el TS:
«Pero si se aplica el este mismo criterio al IBI la conclusión ha de ser la contraria, pues habiéndose devengado el impuesto el primer día del periodo impositivo, la aplicación de la modificación, cuya entrada en vigor se produce inmediatamente después, supondría afectar y alterar deudas tributarias ya surgidas y existentes al amparo de la norma anterior, esto es, a situaciones jurídicas consolidadas».
La imposibilidad de aplicar con carácter retroactivo la normativa tributaria local una vez producido el devengo del tributo, ha sido igualmente confirmada por la Dirección General de Tributos, entre otras, en su Resolución No Vinculante nº 0040/16, de 22 de noviembre:
«Las ordenanzas fiscales comenzarán a aplicarse de la fecha que en ellas se señale. Si no indican la fecha, comenzarán a aplicarse con su entrada en vigor. Por tanto, y en relación con lo dispuesto en el apartado anterior, la Ordenanza comienza a aplicarse a partir de su publicación. Si no se indica ninguna fecha concreta, entrarán en vigor a los veinte días naturales de dicha publicación. En el caso de que se establezca una fecha concreta, entrarán en vigor a partir de dicha fecha, pero en ningún caso podrán entrar en vigor con anterioridad a la publicación.
Las normas tributarias, como regla general, no tiene efectos retroactivos. Las Leyes pueden, excepcionalmente, establecer la aplicación retroactiva de una norma tributaria.
Es necesario que una norma con rango de Ley prevea y habilite para que una norma reglamentaria, en este caso, una Ordenanza fiscal, tenga efectos retroactivos.
Sólo en la medida en que una norma con rango de Ley permita, para supuestos determinados, la aplicación anticipada de una figura tributaria, respecto de la fecha de publicación de la Ordenanza reguladora, sólo entonces podrá la Corporación Local, habilitada por dicha norma legal singular, acordarlo y hacerlo constar, así, en aquélla.
La fecha de entrada en vigor de la ordenanza fiscal afecta a todas las disposiciones que se contengan en la misma, salvo que respecto de alguna de ellas se establezca una aplicación posterior, por tanto, ninguna de las disposiciones que se contienen en la ordenanza fiscal puede entrar en vigor con anterioridad a la publicación de la misma en el Boletín Oficial correspondiente. Esto afecta tanto a las disposiciones relativas a elementos del tributo (como exenciones, bonificaciones, tipos de gravamen), como a las disposiciones relativas a la gestión o recaudación del tributo o al cumplimiento de obligaciones formales por parte de los obligados tributarios».
En definitiva, teniendo en cuenta la normativa tributaria vigente a fecha de la redacción del presente artículo, en caso de que se desee bonificar algún tributo municipal cuya fecha de devengo se haya producido el día 1 de enero de 2020, el beneficio fiscal en cuestión tendría efectos para el año 2021 y no para el presente ejercicio.
Esta conclusión sólo podría variar en caso de que el Estado habilite de forma expresa y extraordinaria una aplicación retroactiva de las ordenanzas fiscales, cuestión que ya ha sido planteada por numerosos Consistorios, cuya cercanía les hace tener una imagen más fidedigna de los problemas económico-financieros a los que se enfrentan los administrados.
