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IV.-LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY ORGANICA 1/2010

El nuevo Régimen de Recurso contra Normas Forales Fiscales (y II)

Pluma de escribir sobre un papel

La LO 1/2010 no parece que pueda considerarse una Ley Orgánica con arreglo al artículo 81.1 CE. La modificación de la LOTC no parece que pueda atribuir a dicho Tribunal competencias que ni la Constitución ni otra disposición de su Ley Orgánica le atribuyen.

Las justificaciones de disparidad con las normas forales de la Comunidad de Navarra mencionadas por la Exposición de Motivos obedecen a las diferencias propias del régimen estatutario en ambas Comunidades y no parece que el Estado tenga competencia constitucional para remediarlas.

El carácter de leyes en sentido material de la Normas Fiscales Forales de las Juntas Generales parece que debería ser irrelevante para atribuir "a posteriori" la competencia de la revisión de su impugnación al Tribunal Constitucional, porque el alcance de la atribución constitucional de la competencia a dicho Tribunal (artículo 161 CE) no solo es claro sino que es tajante o taxativo:

  1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer.
    1. Del recurso de inconstitucionalidad contra Leyes y disposiciones normativas con fuerza de Ley. La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de Ley, interpretada por la jurisprudencia, afectara a esta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada.
    2. Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53,2, de esta Constitución, en los casos y formas que la Ley establezca.
    3. De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de estas entre si.
    4. De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las Leyes orgánicas."

    La competencia del apartado 1 se refiera a las Leyes y disposiciones con fuerza de ley, es decir, no solo a leyes en sentido material, sino a leyes formales aprobadas por titulares de dicho poder con arreglo a las normas constitucionales y estatutarias.

    Pero, sobre todo, parece que una Ley Orgánica no prevista en la Constitución no puede atribuir una nueva competencia al TC en esta materia después de más de 30 años de práctica constitucional y legal en sentido contrario. Como se ha dicho, una sola página de historia legal vale en este ámbito por todo un tratado de lógica:

    "Acerca de una cuestión de estas características una página de historia vale por un volumen entero de lógica"( "Upon this point a page of history is worth a volume of logic" (Justice Holmes, New York.Trust Co.v.Eisner,256 U.S. 345 (1921))

    Es distintivo de las normas constitucionales que la modificación de las competencias por ellas atribuidas se lleve a cabo por procesos especiales de reforma constitucional.

V.- LA STC 76/1983 SOBRE LA LOAPA

Bajo otras premisas, el Pleno del Tribunal Constitucional (STC 76/1983, ponente Magistrada Doña Gloria Begué Cantón, ya se habría pronunciado sobre esta cuestión al declarar, en un recurso previo de inconstitucionalidad, que el Proyecto de Ley Orgánica del Proceso Autonómico (LOAPA) no podía promulgarse como Ley Orgánica. El recurso de inconstitucionalidad estimado por la STC 76/1983 fue interpuesto por el Gobierno y el Parlamento Vasco, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y el Parlamento de Cataluña y por 50 diputados. Los aspectos esenciales de la estimación del recurso por el TC fueron los siguientes:

  1. La justificación del carácter orgánico del Proyecto a través de su conexión con los derechos y deberes fundamentales se apoya en dos premisas básicas: 1.ª que el principio de igualdad constituye uno de los derechos fundamentales a los que se refiere el art. 81.1 de la Constitución, y 2.ª que el Proyecto garantiza la igualdad de derechos de las Comunidades Autónomas y, a través de ella, la igualdad de todos los españoles reconocida en diversos preceptos constitucionales y, en relación con la organización territorial del Estado, garantizada de modo especial en el art. 149.1.1.ª Sostiene el Abogado del Estado que el principio de igualdad no es sólo una directriz que ha de inspirar toda la actividad legislativa, sino también un derecho fundamental susceptible de desarrollo normativo, pues la reserva de Ley orgánica en materia de derechos fundamentales debe extenderse, como mínimo, a los derechos accionables en amparo, entre los que se encuentra el de igualdad.
    Esta equiparación entre las materias que pueden ser objeto de recurso de amparo y las que han de ser reguladas por Ley orgánica no resulta constitucionalmente defendible. En primer lugar, el art. 53 de la Constitución establece que cualquier ciudadano podrá recabar, a través del recurso de amparo, la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el art. 14 y en la Sección Primera del capítulo II, mientras que el art. 81.1, al definir las materias propias de Ley orgánica, se refiere al «desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas», que es precisamente la rúbrica utilizada para designar el conjunto de los artículos comprendidos en la Sección Primera del capítulo II. Es preciso señalar que la actual expresión contenida en el art. 81.1 es el resultado de la transformación experimentada por el texto constitucional a lo largo del debate parlamentario, desde su redacción inicial -«desarrollo de los títulos I y II de la Constitución»- hasta la final aprobada en la Comisión Mixta Congreso-Senado, y que pone de manifiesto la preocupación del legislador constituyente por precisar qué materias dentro del título I habrían de quedar sujetas a reserva de Ley orgánica. Existe, pues, una exclusión expresa del art. 14 en el art. 81. 1 de la Constitución. Tal exclusión, por otra parte, está justificada porque la igualdad reconocida en el art. 14 no constituye un derecho subjetivo autónomo, existente por sí mismo, pues su contenido viene establecido siempre respecto de relaciones jurídicas concretas. De aquí que pueda ser objeto de amparo en la medida en que se cuestione si tal derecho ha sido vulnerado en una concreta relación jurídica y, en cambio, no pueda ser objeto de una regulación o desarrollo normativo con carácter general.
    Por ello, la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales a que se refiere el mencionado art. 149.1.1.ª de la Constitución podrá tener carácter orgánico, pero no por su referencia a la igualdad, sino por la materia objeto de regulación, que puede coincidir con los derechos fundamentales a que se refiere el art. 81.1 de la misma. En este sentido, el Proyecto de LOAPA tendría carácter orgánico tan sólo en la medida en que se pretendiera garantizar en él tal igualdad en relación con algún derecho fundamental concreto.
    En segundo lugar y por lo que se refiere al proceso autonómico, carece de base constitucional la pretendida igualdad de derechos de las Comunidades Autónomas que sirve de fundamento al Abogado del Estado para cerrar su argumentación. Los artículos que aduce en apoyo de su tesis -9.2, 14, 139. 1 y 149.1.1.ª- consagran la igualdad de los individuos y los grupos sociales, pero no la de las Comunidades Autónomas. En realidad, éstas son iguales en cuanto a su subordinación al orden constitucional; en cuanto a los principios de su representación en el Senado (art. 69.5); en cuanto a su legitimación ante el Tribunal Constitucional (art. 162.1); o en cuanto que las diferencias entre los distintos Estatutos no podrán implicar privilegios económicos o sociales (art. 138); pero, en cambio, pueden ser desiguales en lo que respecta al procedimiento de acceso a la autonomía y a la determinación concreta del contenido autonómico, es decir, de su Estatuto y, por tanto, en cuanto a su complejo competencial. Precisamente el régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico público de las entidades territoriales que lo integran. Sin la primera, no habría unidad ni integración en el conjunto estatal; sin la segunda, no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que caracterizan al Estado de las autonomías.
    Ya este Tribunal Constitucional puso de manifiesto en su Sentencia de 16 de noviembre de 1981, al valorar la función del principio de igualdad en el marco de las autonomías, que la igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier punto del territorio nacional no puede ser entendida como rigurosa uniformidad del ordenamiento. No es, en definitiva, la igualdad de derechos de las Comunidades lo que garantiza el principio de igualdad de derechos de los ciudadanos, como pretende el Abogado del Estado, sino que es la necesidad de garantizar la igualdad en el ejercicio de tales derechos lo que, mediante la fijación de unas comunes condiciones básicas, impone un límite a la diversidad de las posiciones jurídicas de las Comunidades Autónomas.
  2. Asimismo resulta constitucionalmente infundado el segundo tipo de argumentación utilizado por el Abogado del Estado para justificar el carácter orgánico del Proyecto. Si bien existen en la Constitución algunas concretas y determinadas reservas de Ley orgánica en relación con el proceso autonómico, no existe una expresa previsión constitucional que reserve a la Ley orgánica la regulación de dicho proceso con carácter general, ni cabe deducir que ésta fuera la voluntad del constituyente; bien al contrario, con ocasión de los debates parlamentarios se produjo un pronunciamiento explícito por parte de las Cortes Constituyentes en contra de la posibilidad de una Ley orgánica de desarrollo del título VIII de la Constitución, cuando tanto en la Comisión como en el Pleno del Congreso de los Diputados fue rechazado el voto particular de un grupo parlamentario en tal sentido. El hecho de que el legislador constituyente haya optado por determinaciones específicas de reserva de Ley orgánica y no por una previsión generalizada hace imposible la extensión de esas reservas a otras materias por considerarlas de análoga importancia en materia autonómica. Importancia que, sin duda, fue ya ponderada por el legislador en el momento de fijar dichas reservas. Por otra parte, dada la congelación de rango que éstas suponen, la rigidez del ordenamiento jurídico no puede llevarse más allá de los supuestos específicamente tasados -como ha puesto de manifiesto este Tribunal en la mencionada Sentencia de 13 de febrero de 1981- en un sistema democrático como el instaurado por nuestra Constitución, basado en el juego de las mayorías parlamentarias, por lo que la exigencia de que éstas sean cualificadas o reforzadas sólo puede tener carácter excepcional y ha de ser explícitamente prevista en la Constitución.
    Descartadas las justificaciones de carácter general aducidas por el Abogado del Estado, resulta necesario analizar si el contenido de cada uno de los títulos del Proyecto responde a la reserva constitucional de Ley orgánica y, en el caso de que dicha reserva alcance tan sólo a una parte del proyecto, si por conexión, puede calificársele en su conjunto de Ley orgánica, cuestión planteada tanto por el Abogado del Estado como por los recurrentes. (FJ 2º STC 76/1983, de 5 de Agosto)

  3. (…)
    1. De acuerdo con las consideraciones anteriores, el legislador tampoco puede dictar normas que incidan en el sistema constitucional de distribución de competencias para integrar hipotéticas lagunas existentes en la Constitución.
    2. Finalmente, el legislador estatal no puede incidir indirectamente en la delimitación de competencias mediante la interpretación de los criterios que sirven de base a la misma. Es cierto que todo proceso de desarrollo normativo de la Constitución implica siempre una interpretación de los correspondientes preceptos constitucionales, realizada por quien dicta la norma de desarrollo. Pero el legislador ordinario no puede dictar normas meramente interpretativas, cuyo exclusivo objeto sea precisar el único sentido, entre los varios posibles, que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución, pues, al reducir las distintas posibilidades o alternativas del texto constitucional a una sola, completa de hecho la obra del poder constituyente y se sitúa funcionalmente en su mismo plano, cruzando al hacerlo la línea divisoria entre el poder constituyente y los poderes constituidos. No puede olvidarse, por otra parte, que, en la medida en que los términos objeto de interpretación son utilizados como criterios constitucionales de atribución de competencias, la fijación de su contenido por el legislador estatal supone a su vez una delimitación del contenido y alcance de aquellas competencias que se definen por referencia a ellos.
      Por lo demás, y aunque ello sea de importancia secundaria en el presente recurso, es claro que el sistema constitucional de distribución de competencias entre los distintos órganos constitucionales limita también las posibilidades de las Cortes Generales en el ejercicio de su función legislativa. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, habrá que analizar si, en alguno de los preceptos contenidos en el proyecto, el legislador ha sobrepasado los límites impuestos a su potestad legislativa, pues en este caso tales preceptos resultan inconstitucionales cualquiera que sea su contenido material." (FJ 4 STC 76/1983, de 5 de Agosto)

    Este fue el fallo de la STC 76/1983:

    "FALLO En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA, Ha decidido 1.º Estimar parcialmente los recursos acumulados 311, 313, 314, 315 y 316/1982, y, en su virtud, declarar:

    Que el Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) no puede promulgarse como Ley orgánica, de acuerdo con lo señalado en el fundamento jurídico segundo."

    No nos parece nada fácil que el TC pudiera fundamentar razonablemente en relación con la LO 1/2010 algo distinto de lo arriba transcrito, invocando argumentos que serían contrarios a los que en su día sirvieron para proporcionar amparo constitucional a las instituciones autonómicas recurrentes contra el proyecto de la LOAPA. Solo cuando así lo hiciera, la LO 1/2010 habría superado la prueba del juicio constitucional "externo" y podría considerarse una ley orgánica en sentido constitucional pleno. El proceso, sin embargo, nos parece que, con independencia de su resultado final, es difícil que beneficiara, desde el punto de vista de la seguridad jurídica, a algún poder constitucional y/o al titular de la soberanía.

    La STC 76/1983 fue dictada por unanimidad del "primer" TC, que hizo así gala de una independencia incuestionable y ejemplar frente al Gobierno autor del Proyecto invalidado. Aunque hoy las partes de un posible recurso contra la Ley de modificación se habrían "invertido", con la notable y destacada excepción de las Cortes Generales que han aprobado la LO 1/2010 y que intervinieron en el proceso anterior mediante el recurso impugnatorio de 50 diputados, el problema constitucional es, nos parece, en esencia, el mismo. Como consecuencia del carácter vinculante "frente a todos" de la propia jurisprudencia constitucional, parece que podría y debería haberse considerado resuelto en el sentido de la STC 76/1983.

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