El autor analiza las ventajas que presenta el recargo sobre impuestos estatales como recurso tributario de las Comunidades Autónomas. A pesar de sus cualidades, el modelo de financiación autonómica vigente lo ha dejado arrumbado, lo cual suscita la permanente duda de si ha sido una decisión correcta.
Es sabido que uno de los recursos tributarios que la Constitución otorga a las CC. AA. es el recargo sobre impuestos estatales (art. 157,1,a). El recargo consiste en un añadido (normalmente se concreta en una alícuota o porcentaje) que se superpone a otro tributo. Cabe un recargo sobre bases imponibles y otro sobre cuotas tributarias, según se aplique sobre una u otra magnitud. Un ejemplo del primero lo constituyen los impuestos estatales cedidos a los entes autonómicos cuando estos pueden regular parcialmente sus tarifas: las alícuotas autonómicas se aplicarían sobre las respectivas bases imponibles, arrojando cuotas tributarias autonómicas que se añadirían a las estatales. Así sucede con el actual IRPF. El segundo tipo de recargo es el más genuino y propio, ya que el primero podría subsumirse también dentro de aquellos impuestos estatales cedidos, de ahí que a lo largo de estas líneas solo me vaya a referir a los recargos sobre cuotas.
Como se puede observar, nada tiene que ver este recargo con el que se impone por incumplimiento de deberes tributarios, cuya finalidad se aproxima más a la sancionadora e indemnizatoria que a la recaudatoria. El recargo al que me estoy refiriendo constituye una prestación patrimonial de carácter público con finalidad recaudatoria, de tal modo que al proyectarse sobre un impuesto viene a ser otro impuesto superpuesto al primero, arrastrando su misma naturaleza y, con ella, sus virtudes y defectos. El recargo pierde sentido en la tasa y en la contribución especial porque esta clase de tributos provoca una actividad administrativa cuyo coste guarda directa relación con la cuantía del tributo, por lo que un recargo desvirtuaría la naturaleza de ambas figuras. Coherente con este planteamiento conceptual es el art. 157,1,a) de la CE, que sólo contempla el recargo autonómico sobre impuestos del Estado, resultando extraño que el art. 12,1 de la LOFCA admita el recargo autonómico sobre tributos del Estado, lo que atendiendo a la doble razón apuntada -conceptual y constitucional- debe entenderse constreñido sólo a los impuestos.
Esta figura presenta muchas ventajas. En primer lugar, el recargo destaca por su simplicidad, ya que es muy sencillo de aplicar. Además, brilla con luz propia su gran transparencia, ya que es fácil que su magnitud se conozca por todos los contribuyentes, quienes podrán compararlo de forma inmediata con los que rigen en otras CC.AA. y valorar el esfuerzo fiscal de la región. Desde esta perspectiva, el recargo eleva el grado de madurez tanto de los ciudadanos, que ponderarán los sacrificios económicos que deben soportar y los beneficios colectivos obtenidos, como de los políticos, quienes deberán esmerarse en el adecuado y eficaz empleo de las cantidades recaudadas para no ser reprobados en las urnas. Por último, este recurso contiene una elevada capacidad recaudatoria, ya que la aplicación de una alícuota sobre los impuestos estatales más importantes proporciona una generosa recaudación. Bastaría con incrementar medio punto o un punto porcentual un recargo sobre la cuota tributaria del IRPF para aumentar sustancialmente los ingresos de un ente autonómico.
Paradójicamente, el recargo autonómico no ha ocupado el protagonismo que originariamente se esperaba de él. Quizás porque no permite a los entes autonómicos ejercer con tanta intensidad los poderes tributarios, al limitarse a aprobar una alícuota que seguirá la suerte del impuesto sobre el que se proyecta, sin poder intervenir en su propia configuración. O quizás porque políticamente la palabra "recargo" no es la más atractiva para los contribuyentes ni la más idónea para ofrecer ante la ciudadanía la cara amable de la financiación autonómica. O quizás porque la intrincada historia de los recargos autonómicos y locales los presentaba como figuras controvertidas. En efecto, el recargo sobre el IRPF que la Ley 24/1983 de medidas urgentes de saneamiento y regulación de las Haciendas Locales, reconoció en favor de los Ayuntamientos fue declarado inconstitucional por la STC 179/1985, de 19 de diciembre, por entender -con buen criterio a mi juicio- que una figura así, sometida al principio de reserva de ley, no podía deferirse sin limitaciones a unos entes que carecen de poder legislativo. Aunque este planteamiento no podía trasladarse a las CC.AA., que sí gozan de poder legislativo, el criterio del Tribunal Constitucional asustó a los entes autonómicos, que también se contagiaron del temor de verse reprochados por el Tribunal Constitucional. Buen ejemplo de esta actitud fue el recargo sobre el IRPF que aprobó la Comunidad Autónoma de Madrid en 1984 (recargo "Leguina") y que pronto fue impugnado ante el Tribunal Constitucional; la Comunidad Autónoma, inquieta por su eventual declaración de inconstitucionalidad, optó por suspender su aplicación de forma inmediata. La STC 150/1990, de 4 de octubre, lo declaró acorde con la Constitución, precisamente porque se trataba de una figura reconocida en la Carta Magna y en la LOFCA, y al aprobarse mediante ley autonómica quedaba respetado el principio de reserva de ley. Con todo, el recargo no llegó a aplicarse y, al poco de dictarse esta sentencia, se derogó la norma que lo había creado porque se consideró que ya no era necesario. Los años en los que estuvo pendiente el juicio de su constitucionalidad llevaron a cierto desencanto al poder político autonómico, que prefirió potenciar otras vías de financiación menos conflictivas.
Sea por unas u otras razones, lo cierto es que el recargo autonómico ha sido un instrumento muy poco utilizado. Además del proceloso recargo que acabo de citar, se aprobó otro de carácter transitorio por el País Vasco en 1983 que recaía sobre la cuota íntegra del IRPF; sólo afectaba a las rentas obtenidas durante ese año y no fue impugnado ante el Tribunal Constitucional. Con todo, el recargo autonómico por excelencia ha sido el que se ha aplicado sobre la tributación sobre el juego. Este recargo se ha ido suprimiendo conforme las CC.AA. han asumido más competencias normativas en esta materia, cuya sustancial regulación normativa se les cedió ya en 1996.
De todo este resumen se deduce que el recargo autonómico, a pesar de sus innegables virtudes, ha sido un recurso autonómico de poca relevancia. Aquellos defectos han pesado más que sus cualidades y no parece que se vayan a potenciar en el futuro. Por un lado, no ha desaparecido el recelo que despierta en quienes negocian y concretan los modelos de financiación autonómica. Por otro, y quizás esta sea la razón más importante, el recargo autonómico no presenta en la actualidad especial atractivo, porque se ha optado por un sistema de financiación en el que son los tributos cedidos los recursos tributarios autonómicos más importantes. Y como el recargo autonómico, según dispone el art. 12,1 de la LOFCA -tras la reforma operada el 27 de diciembre de 2001-, sólo puede aplicarse a los impuestos susceptibles de cesión en los que se hayan otorgado competencias normativas en los tipos de gravamen, ha perdido interés imponer un recargo sobre un impuesto cuya tarifa puede ser diseñada por el propio ente autonómico, ya que la finalidad perseguida por el recargo se obtendría igualmente modificando los tipos de gravamen del tributo.
La conclusión es muy clara. El recargo autonómico pudo ocupar un relevante puesto en la financiación autonómica, inyectando simplicidad y transparencia al sistema tributario, y sin poner en peligro los necesarios ingresos de las CC.AA., puesto que su potencia recaudatoria está fuera de dudas. Sin embargo, se ha optado (especialmente en 1996 y en 2001) por un modelo de ingresos tributarios basado fundamentalmente en la cesión de impuestos estatales a los entes autonómicos, lo cual ha arrumbado la figura del recargo. Siempre persistirá la duda de si esta decisión fue la más acertada.
