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STJUE de 25 de junio de 2020: la incongruencia de internar a quien solicita asilo

Jurista de Instituciones Penitenciarias

TJUE

En fechas recientes, una interesante Sentencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo ha puesto de manifiesto lo necesario que resulta conjugar los diferentes ordenamientos europeos con la normativa europea común. Sólo una interpretación sutil del derecho vigente permite una aplicación de la normativa nacional acorde al derecho de la UE y al acervo comunitario. En esta necesaria conjunción de intereses, el resultado ha de ser tal que el derecho de la UE, en el ámbito de sus competencias, tenga clara preeminencia.

Si atendemos a los hechos: «El 12 de diciembre de 2019 a las 19.05, una patera a bordo de la que se encontraban cuarenta y cinco varones de origen subsahariano, entre ellos VL, fue interceptada por Salvamento Marítimo cerca de las costas españolas (…) Mediante acuerdo de 13 de diciembre de 2019, la Subdelegación del Gobierno en Las Palmas ordenó la devolución de los referidos nacionales. Al no poderse ejecutar ese acuerdo de devolución en el plazo de 72 horas contemplado en el artículo 58, apartado 6, de la Ley Orgánica 4/2000, se instó su ingreso en un centro de internamiento ante el Juzgado de Instrucción n.º 3 de San Bartolomé de Tirajana (Las Palmas) (…) VL manifestó su intención de solicitar protección internacional por temor a ser perseguido por motivos de raza o pertenencia a un grupo social. Habida cuenta de que, conforme al Derecho español, no tenía la consideración de autoridad decisoria, en el sentido del artículo 2, letra f), de la Directiva 2013/32, el Juzgado de Instrucción n.º 3 de San Bartolomé de Tirajana comunicó mediante una segunda resolución a la Brigada Provincial de Extranjería y Fronteras, por un lado, y al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), por otro, la declaración mediante la que VL había manifestado su deseo de solicitar protección internacional. Mediante esta providencia se requirió asimismo a la Delegación del Gobierno en Canarias, a la Brigada Provincial de Extranjería y Fronteras y al Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social para que se dispensase a VL y a otros veinticinco solicitantes de protección internacional plaza en un centro de acogida humanitaria. Al constatar que, por no haber suficientes plazas disponibles, solo podía dispensarse plaza en centro de acogida humanitaria a doce de los veintiséis solicitantes, el Juzgado de Instrucción n.º 3 de San Bartolomé de Tirajana acordó, mediante una tercera resolución, el ingreso de los otros catorce solicitantes, entre ellos VL, en un centro de internamiento de extranjeros y que su solicitud de protección internacional se tramitase en ese centro de internamiento. El juzgado remitente precisa que, antes de que VL fuera llevado a un centro de internamiento, un funcionario de la Brigada Provincial de Extranjería y Fronteras le había notificado la existencia de cita para la entrevista de su solicitud de protección internacional. La letrada de VL interpuso recurso de reforma contra el auto mediante el que se acordó el internamiento de su representado, por considerarlo incompatible con las disposiciones de las Directivas 2013/32 y 2013/33″.

En este momento, presentado el recurso de la letrada, el Juzgado de Instrucción n.º 3 de San Bartolomé de Tirajana decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales. De ellas, las dos primeras son incidentales, relativas a la competencia, interesándonos especialmente la tercera. En la misma, la autoridad judicial plantea si: «¿Debe interpretarse el artículo 26 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional  y el artículo 8 de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, en el sentido de que no procede el internamiento del ciudadano de tercer estado salvo que concurran los requisitos del artículo 8.3º de la Directiva 2013/33, por encontrarse el solicitante protegido por el principio de no devolución desde que realiza dicha manifestación ante el juez o jueza de instrucción?»

Si atendemos a ambos preceptos, comenzando por el primero de los mencionados, el art.26 de la Directiva 2013/32, dispone que: «1. Los Estados miembros no mantendrán a una persona internada por la única razón de que sea un solicitante de protección internacional. Los motivos y las condiciones de internamiento y las garantías de los solicitantes internados, serán conformes con la Directiva 2013/33. 2. Cuando se mantenga internado a un solicitante, los Estados miembros velarán por que exista un procedimiento rápido de revisión judicial de conformidad con la Directiva [2013/33].»           

Completando el anterior, el art.8 de la Directiva 2013/33, establece que: «1. Los Estados miembros no internarán a una persona por la única razón de que sea un solicitante de protección internacional, de conformidad con la Directiva 2013/32. 2. Cuando ello resulte necesario, sobre la base de una evaluación individual de cada caso, los Estados miembros podrán internar a un solicitante siempre que no se puedan aplicar efectivamente medidas menos coercitivas. 3. Un solicitante solo podrá ser internado: a) para determinar o verificar su identidad o nacionalidad; b) para determinar los elementos en que se basa la solicitud de protección internacional que no podrían obtenerse sin el internamiento, en particular cuando exista riesgo de fuga del solicitante; c) para decidir, en el marco de un procedimiento, sobre el derecho del solicitante a entrar en el territorio; d) cuando la persona internada esté sometida a un procedimiento de retorno con arreglo a la Directiva 2008/115, para preparar el retorno o la ejecución del proceso de expulsión, y el Estado miembro pueda demostrar sobre la base de criterios objetivos, que, en particular, el interesado ya ha tenido la oportunidad de acceder al procedimiento de asilo, por lo que hay motivos razonables para pensar que únicamente presenta la solicitud de protección internacional para retrasar o frustrar la ejecución de la decisión de retorno; e) cuando así lo exija la protección de la seguridad nacional y el orden público; f) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Reglamento (UE) n.º 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida. Los motivos de internamiento quedarán establecidos en el Derecho nacional (…).»

En aplicación de ambos preceptos, el TSJUE concluye que «los Estados miembros no pueden internar a una persona por la única razón de que sea un solicitante de protección internacional y que los motivos y las condiciones de internamiento, así como las garantías de los solicitantes internados, deben ser conformes con la Directiva 2013/33».

Varias son las conclusiones que se derivan de esta relevante resolución. En primer lugar, que los parámetros y fundamentos para valorar el posible internamiento de que un extranjero haya solicitado asilo, no son los mismos que los que se aplican en casos relacionados a una posible expulsión. En consecuencia, si la persona que solicita asilo lo hace antes de que se produzca su internamiento en un CIE por motivo de expulsión, la valoración sobre la pertinencia de dicho internamiento no se puede llevar a cabo bajo el paraguas normativo del art.58 de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, sino de acuerdo con las Directivas antes referidas que regulan, lejos del régimen de expulsión del extranjero, su protección internacional.

En segundo lugar, y como señala el propio TSJUE, «es cierto que el artículo 8, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2013/33 dispone que los motivos de internamiento quedarán establecidos en el Derecho nacional. No obstante, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que el artículo 8, apartado 3, párrafo primero, de esta Directiva enumera con carácter exhaustivo los distintos motivos que pueden justificar un internamiento y que cada uno de esos motivos responde a una necesidad específica y reviste un carácter autónomo. Además, habida cuenta de la importancia del derecho a la libertad consagrado en el artículo 6 de la Carta y de la gravedad de la injerencia que constituye una medida de internamiento de ese tipo en el citado derecho, solo puede limitarse su ejercicio dentro de los límites de lo estrictamente necesario». Por ello, «el motivo esgrimido en el procedimiento principal para justificar el internamiento de VL, a saber, el hecho de que resultó imposible encontrarle plaza en un centro de acogida humanitaria, no corresponde a ninguno de los seis motivos de internamiento mencionados en el artículo 8, apartado 3, párrafo primero, de la Directiva 2013/33». De este modo, no sólo se diferencian dos objetos de actuación que en la práctica suelen aparecer conjuntos -un procedimiento de asilo y otro de expulsión-, sino que para su resolución, se da clara prevalencia a la normativa europea sobre la nacional. Más allá de lo anterior, la resolución destaca el carácter humanitario del procedimiento de asilo y el uso restrictivo que ha de tener el internamiento en los supuestos relacionados con el mismo. Desde el punto de vista de la protección de los derechos humanos, tiene poco sentido que quien solicita protección internacional sea internado en un CIE destinado a albergar a extranjeros sometidos a expulsión y en base al mismo régimen valorativo que se aplicaría a estos.  

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