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04/03/2024. 19:34:14

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La actualización del coste/hora máximo de servicios de atención domiciliaria y su repercusión en los contratos públicos para su prestación

Departamento de Derecho Administrativo

El recentísimo Informe 17/2023, de 20 de noviembre, de la Comisión Consultiva de Contratación Pública de Andalucía (CCCPA), trata la posibilidad de actualizar el coste/hora de la oferta realizada por un contratista para prestar el servicio de ayuda a domicilio (SAD) como consecuencia de la actualización del coste/hora máximo realizada, en el el ámbito del Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía (SPSSA), pese a que los pliegos de tales contratos no prevean tal actualización, ni a través de revisión de precios, n¡ mediante modificaciones contractuales expresamente previstas. En definitiva, se plantea la cuestión de si es posible que la actualización del coste/hora máximo del SAD, aprobado por la Junta de Andalucía, pueda trasladarse a los contratos suscritos por las Entidades Locales con las entidades privadas prestadoras del servicio, pese a la falta de previsión en los pliegos. 

El informe analiza, con carácter previo, el SPSSA, dentro del cual se incluye el SAD, a partir de la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía (LSSA), señalando que el SAD se configura como un servicio de titularidad y responsabilidad pública, cuya gestión es competencia de las Entidades Locales (Ayuntamiento o Diputaciones Provinciales), quienes pueden hacerlo de forma directa o indirecta, en régimen de concierto social previsto en la LSSA (preferente, según el Decreto 41/2018), o conforme a la normativa de contratación del sector público. 

Si el SAD se presta como recurso para la atención a la dependencia, dentro del SPSSA, éste se financia con las aportaciones de la Administración General del Estado y de la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como con las aportaciones de las personas usuarias del servicio, sin perjuicio del complemento económico que las Entidades Locales puedan realizar para la financiación del servicio. Ahora bien, para garantizar la prestación del SAD, la Consejería competente suscribe convenios de   colaboración con los Ayuntamientos y Diputaciones, comprometiéndose éstas a la prestación del servicio en su ámbito territorial y la Consejería a realizar la transferencia autonómica con cargo a la disponibilidad presupuestaria. De este modo, sigue indicando el Informe, la “cuantía que corresponda a cada ente local se calcula a mes vencido, en función del número de horas efectivamente prestadas, el coste o costes/hora del servicio y la aportación realizada por las personas usuarias”, por lo que el coste/hora del servicio es el indicador de referencia para el cálculo de la cuantía. 

Cuando el SAD, dentro del SPSSA, es prestado por una entidad privada (gestión indirecta) o pública que no sea la propia Entidad Loca (gestión directa diferenciada), el coste/hora del mismo es, como máximo, el fijado para su financiación. 

Pues bien, el SAD ha sido objeto de un reciente desarrollo reglamentario a través de la Orden de 27 de julio de 2023, de la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad, en cuya disposición adicional segunda se establece: 

A los efectos de financiación del servicio prestado a las personas que lo tengan reconocido en la resolución aprobatoria del Programa Individual de Atención, el coste/hora máximo del mismo será el fijado mediante la Resolución de la persona titular de la Dirección-Gerencia de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía vigente. 

El coste/hora establecido podrá ser objeto de revisión mediante resolución de la persona titular de la Dirección-Gerencia de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, que deberá ser publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía” 

Esta posibilidad de revisión del coste/hora ya estaba previsto en la Orden de 28 de junio de 2017, por la que se modificó la Orden de 15 de noviembre de 2007, que regulaba el SAD en la Comunidad Autónoma de Andalucía (que estableció el coste/hora de 13 €). De hecho, como consecuencia de esa previsión, ya se dictó la Resolución de 25 de febrero de 2021, de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, fijándose el coste/hora máximo en 14,60 €. 

Ahora, con motivo de la nueva Orden de 2023, se ha dictado la Resolución de 24 de abril de 2023 de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, quedando fijado el coste/hora en 15,45 €

Sobre esta base, el informe del CCCPA sostiene: 

  • Que la actualización del coste/hora máximo materializada por la Resolución de 2023 no encaja en el supuesto de la revisión de precios del artículo 103 de la LCSP (“no se trata de un tipo de contrato que esté incluido en los supuestos revisables de conformidad con lo  establecido en el apartado 2 del artículo 103, al ser un contrato de servicio intensivo en mano de obra,  y además por no estar expresamente prevista y definida la revisión en el PCAP”, ni habilita la modificación contractual no prevista en los pliegos ex artículo 205.2.b) del mismo texto (no se trataría de una “circunstancia sobrevenida e imprevisible”, por lo que se trataría de “una revisión de precios “encubierta”, llevada a cabo fuera del mecanismo establecido en dicha normativa , dado que la actualización de dicho coste estaba”. 
  • Que el coste/hora máximo obedece a la lógica de un “sistema de precios regulado, de modo que, aunque la actualización del coste/hora máximo del SAD está llamado a incorporarse inicialmente a los convenios suscritos entre Entes Locales y Junta de Andalucía, “también debe entenderse trasladada a los contratos suscritos por los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales, sin requerir de ningún instrumento específico, más allá del propio carácter regulado del precio”. Y ello se justifica en que la “potestad de regular el precio de los servicios prestados por concierto social, como tal potestad, es de ejercicio imperativo (…) en la ordenación y regulación general de un sector prestacional, mediante la fijación de un precio máximo normativamente regulado al que ha de sujetarse el común de contratos y de convenios cuyo objeto sea el referido por tal regulación”. Como consecuencia de ello, “lo que hace la entidad local en el seno de las relaciones contractuales derivadas del concierto social no es poner en marcha una revisión de precios en el sentido del artículo 103 LCSP, sino cumplir justamente lo dispuesto en la normativa del SAD, acomodando el precio contractual al fijado por la resolución vigente”. 
  • Que, además de ello, la “actualización del coste/hora máxima del SAD se realiza para hacer frente al incremento de costes en la prestación que alteran el equilibrio financiero del contrato, de manera que se garantice la prestación del servicio con los niveles de calidad exigibles en el ámbito del Sistema Público de garantizar la sostenibilidad del sector y la calidad del empleo que genera en nuestra comunidad autónoma”. 
  • Que “son las corporaciones locales de Andalucía competentes en la gestión del SAD derivado del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, las que, a través de los mecanismos establecidos para ello dentro de su autonomía local, deben trasladar la actualización del coste/hora a los costes incurridos o abonados a las entidades prestadoras del servicio”, eso sí, teniendo siempre presente el porcentaje de baja que haya sido ofertado por la entidad contratista. 

De este modo, atendiendo al citado Informe, no debería haber obstáculo en que el coste/hora ofertado por un contratista que presta el SAD gestionado por Entidades Locales, en el marco del SPSSA, se ajuste a la actualización del coste hora/hora máximo aprobado por la Junta de Andalucía, teniendo en cuenta la baja ofertada por el contratista. Y, aunque el Informe se refiera a la Resolución de 2023, entendemos que puede extenderse a la actualización operada por Orden de 2017 y a la Resolución de 25 de febrero de 2021, pues obedecen a la misma lógica del sistema de precios regulados, siempre que ambas actualizaciones hubieren podido producir efectos, por razón temporal, en el contrato del SAD. 

Es más, se infiere del informe que este reajuste contractual también sería exigible en otros servicios dentro del SPSSA, distintos del SAD, prestados indirectamente a través de contratos públicos, en que opera la lógica del precio regulado, tales como los servicios de atención residencial, centro de día y centro de día ocupacional en el ámbito de atención a las personas con discapacidad, y los de atención residencial y centros de día para personas mayores. 

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