En 1994 la Comisión adoptó sus primeras Directrices comunitarias sobre ayudas de estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis. En 1999 se adoptó una nueva versión que venció el 9 de octubre de 2004. Como consecuencia de ello, la Comisión elaboró una nueva versión de las Directrices, aplicables desde el 10 de octubre de 2004 hasta el 9 de octubre de 2009.
Las ayudas de salvamento y de reestructuración se abordan en las mismas Directrices porque en ambos casos los poderes públicos se enfrentan a una empresa en crisis y el salvamento y la reestructuración son a menudo dos fases de una única operación, aunque respondan a mecanismos distintos. De acuerdo con la filosofía general de reducir las ayudas estatales, reorientándolas hacia objetivos horizontales de interés común, el salvamento por el Estado de una empresa en crisis no puede ser la norma. El principio general de la prohibición de las ayudas estatales establecido en el Tratado debe seguir siendo la regla y la excepción a la misma ha de estar limitada. Nunca se justificaría el mantener artificialmente en activo una empresa de un sector con un exceso de capacidad estructural a largo plazo o cuando sólo puede sobrevivir merced a las reiteradas intervenciones estatales.
A los efectos de aplicación de las Directrices, se considera que una empresa se encuentra en crisis si es incapaz, mediante sus propios recursos financieros o con los que están dispuestos a inyectarle sus accionistas y acreedores, de enjugar pérdidas que la conducirán, de no mediar una intervención exterior, a su desaparición económica casi segura a corto o medio plazo. A ello añade un catálogo de circunstancias en las que una empresa, con independencia de su tamaño, se entiende que está en crisis. Entre éstas se encuentran aquellas empresas que reúnan las condiciones establecidas en el Derecho interno para someterse a un procedimiento concursal o de insolvencia. Incluso, en casos extremos, la empresa puede incluso haber llegado a la insolvencia o encontrarse en liquidación con arreglo al Derecho nacional. En este último caso, las Directrices se aplican a las ayudas que se concedan con motivo de este procedimiento y conduzcan al mantenimiento de la actividad de la empresa. De forma que las actuales Directrices, a pesar de estar dirigidas a empresas en crisis, no limitan su aplicación a los procedimientos legales previstos para las crisis empresariales, lo que supone un elevado riesgo de falseamiento de la competencia, además de la inseguridad jurídica que ello provoca. Parece, por tanto, inaplazable que la Comisión se plantee, en la revisión que ha de efectuar de las Directrices en octubre de 2009, establecer una correcta conexión entre procedimientos de insolvencia y ayudas públicas de salvamento y reestructuración de empresas en crisis.
En este sentido, es cierto que entre las conclusiones de algunos de los trabajos que han realizado diferentes organismos internacionales sobre insolvencia, derechos de los acreedores y reorganización (World Bank, Principles and Guidelines for Effective Insolvency and Creditor Rights Systems; www.worldbank.org/gild), UNCITRAL (Legislative guide on insolvency law; www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral_texts/insolvency/2004Guide.html y European Comisión, Enterprise and Industry Directorate-General (Restructuring bankruptcy and a fresh Start; http://europa.eu.int/comm/enterprise/entrepreneurship/support_measures/index.htm; http://europa.eu.int/comm/enterprise/entrepreneurship/support_measures/failure_bankruptcy/index.htm), se contempla la existencia en la comunidad empresarial de una desconfianza significativa hacia la idea de que la segunda oportunidad que se conceda a una empresa en dificultades económicas sea en el seno de un procedimiento concursal, por las repercusiones negativas (el <<stigma>>) que ello implica. Así, una parte relevante de las empresas son más proclives a la idea de que el legislador promueva mecanismos de salvamento y reestructuración al margen de procedimientos concursales, porque consideran que resulta más sencillo que eliminar las repercusiones sociales negativas que conlleva para una empresa verse envuelta en un procedimiento concursal.
No obstante, desde muchas otras perspectivas, resulta más correcto canalizar la segunda oportunidad de una empresa en crisis (salvamento o reestructuración) en el seno de un procedimiento concursal. Los procedimientos de insolvencia y el régimen de ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis comparten objetivos comunes, no sólo conceptuales, sino, también, susceptibles de ser aplicados en la práctica. Ciertamente, es necesario disponer de sistemas de insolvencia que resulten efectivos para la satisfacción de los derechos de los acreedores. Es obvio que en un procedimiento de insolvencia lo esencial es satisfacer a los acreedores. Ahora bien, al margen de otras medidas que puedan implantarse para la consecución de este objetivo, lo cierto es que lograr que las empresas viables sujetas a un procedimiento de insolvencia se reorganicen -porque haya sido posible detectar a tiempo su crisis económica- es esencial para lograr una mejor y mayor satisfacción de los derechos de los acreedores. No cabe duda, por tanto, de que los regímenes legales de insolvencia deben contemplar al mismo nivel la liquidación y la reestructuración (precedida o no de ayudas previas temporales que mantengan, o salven, la empresa mientras se valora su viabilidad para insertarla en un proceso de reestructuración). Obviamente, esta reestructuración que se predica conceptualmente necesaria en los sistemas legales de insolvencia, debe disponer de mecanismos reales para su aplicación. Ello requiere que el procedimiento se abra a tiempo, con suficientes alternativas para su éxito y sin consecuencias sociales negativas. Además, ello supone enmarcar esta segunda oportunidad en un procedimiento judicial que asegure la mayor defensa a los derechos de los acreedores y el mejor control sobre las concretas medidas de salvamento y reestructuración aplicables.
En definitiva, debiera reorientarse la aplicación de las ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis al procedimiento concursal. La posible aplicación de estas ayudas en el seno de un procedimiento concursal ya se reconoce en la actual redacción de las directrices comunitarias, pero, excepcionalmente. Se trata de situar en un lugar principal, y no residual, las ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis en el procedimiento concursal. A estos efectos, si la normativa concursal utiliza mecanismos de alerta temprana (la posibilidad de que el procedimiento se abra en cualquier estado de dificultad económica) e instrumentos de reorganización empresarial (la existencia del procedimiento concursal no impide, más bien todo lo contrario, un acuerdo de salvamento y reestructuración de la empresa viable), es perfectamente posible y útil la existencia de ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en un procedimiento concursal. Los procedimientos concursales ya no se abren sólo cuando la situación de la empresa es irreversible sino, simplemente, cuando tiene dificultades económicas. Ello no supone, como es obvio, que todas las empresas que concursen sean susceptibles de ser reestructuradas por viables. Habrá muchas otras abocadas a la liquidación, por su inviabilidad bien por no ser susceptibles de sobrevivir en el mercado, bien porque el empresario esperó demasiado para buscar un proceso de salvamento o reestructuración. Pero, en ambos casos, la empresa no merece ser salvada. Si, por el contrario, si merece ser salvada, con la entrada en el procedimiento concursal del sistema de ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis, se logrará restar tiempo, complejidad y coste económico a dos procesos (el concursal y el de ayudas), de por si largos, laboriosos y de elevado costo. En fin, debieran ser las directrices sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis las que prevean que la concesión de las mismas se realice en el seno de los procesos concursales y, en consecuencia, sujetas a sus mecanismos de control, sin perjuicio de las competencias específicas de notificación y control de las autoridades de la competencia.
