Antonio Fanlo Loras, Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de La Rioja, e Isabel Caro-Patón Carmona, Profesora titular de Derecho administrativo de la Universidad de Valladolid y consultora en Menéndez&Asociados, abordan el tema de la titularidad de los ríos.
La Cara
Antonio Fanlo Loras
Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de La Rioja
El Tribunal Constitucional acaba de ratificar en dos importantes sentencias, de 16 y 17 de marzo de 2011 (casos del Guadalquivir y Duero), el principio de unidad de gestión de las cuencas hidrográficas cuyas aguas discurren por más de una comunidad autónoma (cuencas intercomunitarias). Ha declarado inconstitucionales y nulos los artículos 51 y 75.1 de los Estatutos de Autonomía de Andalucía y Castilla y León, en cuanto atribuían la gestión de parte de las cuencas del Guadalquivir y del Duero a dichas comunidades autónomas. Estos preceptos vulneran las competencias del Estado atribuidas por el artículo 149.1.22 CE, al fragmentar la gestión de dichas cuencas.
La importancia de estos fallos es extraordinaria, en cuanto ratifican el modelo constitucional de gestión unitaria de las cuencas hidrográficas, cuyos orígenes se remontan a 1903. El modelo está hoy institucionalizado en las confederaciones hidrográficas, organismos estatales, que integran en sus órganos de gobierno, gestión y planificación a todos los interesados en la gestión del agua (comunidades autónomas, entidades locales, usuarios e intereses ambientales). La integración en sus órganos es la forma más directa que tienen las comunidades autónomas de participar en la gestión del agua (STC 161/96). Las confederaciones hidrográficas son la Administración del agua de las comunidades autónomas.
Ínsito en la Constitución el criterio de supraterritorialidad hídrica y adoptado por la Ley de Aguas de 1985 el concepto de cuenca hidrográfica como criterio de reparto de las competencias entre Estado y comunidades autónomas, la gestión por cuencas ha sido asumida por distintas declaraciones y textos normativos internacionales (Carta Europea del Agua, 1967; Directiva Marco del Agua, 2000; Carta de Zaragoza, 2008, Preámbulo apartado 13, y Recomendación A6). Paradójicamente, las reformas de aquellos Estatutos han pretendido obviar el criterio constitucional y legal de gestión por cuencas hidrográficas, fragmentándolo según el territorio de cada comunidad autónoma, fragmentación categóricamente rechazada por el Alto Tribunal, como muchos habíamos propugnado.
Estas sentencias ponen fin a una etapa de confusión y a las falsas expectativas suscitadas por los dichos Estatutos (no son el tipo normativo adecuado para establecer un criterio territorial de delimitación de competencias distinto del art. 149.1.22 CE) y, lo que es más relevante, cierran el paso a futuras operaciones de fragmentación de la unidad de las cuencas hidrográficas, aunque las promueva el legislador estatal (FJ 9 y 8, respectivamente). La sentencia del Duero es todavía más rotunda. Considera imposible que Castilla y León pueda asumir la gestión de la parte de la cuenca del Duero que discurre por su territorio en los términos del artículo 75.1 por cualquier vía de las sugeridas por el abogado del Estado (transferencia o delegación del artículo 150.2 CE o cambio legislativo que abandone el principio de unidad de gestión adoptado por el legislador estatal de aguas (FJ 9). Las cuencas deben ser gestionadas por el Estado junto con todas las comunidades autónomas que pertenecen a ellas, sin fragmentación alguna.
La Cruz
Isabel Caro-Patón Carmona
Profesora titular de Derecho administrativo de la Universidad de Valladolid y consultora en Menéndez&Asociados
Las SSTC de marzo de 2011 parecen confirmar el modelo implantado por la Ley de Aguas de 1985 y validado por la STC 227/1988, que se basa en una organización estatal de «gestor único». Según este, las confederaciones hidrográficas desempeñan tanto las funciones sobre los aprovechamientos como las medioambientales. Creo, sin embargo, que la Ley había ido más allá de la CE, que no recoge expresamente la cuenca ni la regla organizativa de «gestor único»: la CE reserva al Estado la legislación, ordenación y concesión cuando las aguas «discurran por más de una comunidad autónoma». Y en esta línea se había pronunciado la STC 138/2010, que supuso una clara ruptura de la identificación entre la unidad de cuenca y el principio de «gestor único», al declarar que los vertidos a las aguas del Ebro en territorio catalán eran ejecución medioambiental y, por tanto, competencia de Cataluña (el recurso lo interpuso La Rioja). En su brevísimo razonamiento, la STC 138/2010, que está fechada en diciembre, no cita la Ley de Aguas.
En las dos sentencias de marzo de 2011, el TC confronta directamente los Estatutos con la Ley de Aguas, volviendo así a la doctrina sentada en la primera sentencia sobre el Estatut (STC 31/2010), que declara la subordinación de los estatutos a la legislación estatal. Es cierto que, en un segundo momento, el TC da a entender que analiza los preceptos estatutarios a la luz de la CE, pero este análisis ignora la cláusula «sin perjuicio de las competencias estatales», que tantos otros preceptos estatutarios ha salvado (sin ir más lejos, todos los de las aguas analizados en la STC 31/2010).
El Tribunal dice que los estatutos no pueden delimitar negativamente el territorio sobre el que el Estado ejerce sus competencias, y que la fórmula estatutaria rompe la unidad de cuenca. El argumento del territorio no es cierto, pues la función de coordinación, que tantísimo trabajo cuesta ejercer al Estado, le permitiría definir subcuencas, sistemas de explotación o el espacio de las competencias autonómicas.
Las dos sentencias vienen a manejar un concepto de unidad de cuenca más intuitivo que técnico, en el que se olvida su significado, que no equivale a «gestor único», sino a «unidad de gestión». Esto es, que cualquier decisión en la materia, sea quien sea la autoridad que la adopte (estatal, autonómica, local), ha de subordinarse a su compatibilidad con los criterios de gestión de la cuenca. Por eso, es desafortunada la cita que hace el TC al concepto de demarcación hidrográfica de la Directiva Marco 2000/60 de Aguas. Fuera de España, hay acalorados debates sobre el alcance de las exigencias sustantivas de la DMA; no he visto ninguno sobre el protagonismo que tienen las autoridades regionales y locales en su aplicación. Es una lástima, también, que la sentencia del Duero se remita íntegramente a la del Guadalquivir, obviando que las aguas del Duero que se consideran en su propio plan hidrológico (en tramitación) a los efectos de la unidad de explotación discurren sólo por Castilla y León. Mi impresión es que las SSTC son un duro correctivo al modo en que se ha transferido el Guadalquivir y que no cierran el conflicto territorial por las aguas.
