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La innovación tecnológica como clave para la recuperación: opciones de política fiscal

Profesora Ayudante Doctora del Área de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante.

El pasado martes 15 de diciembre de 2020 participé en el Primer Encuentro WIN España  sobre las “Reformas fiscales para una recuperación verde y digital justa”, organizado conjuntamente por la Asociación Española de Derecho Financiero y Tributario (AEDF) y el Instituto de Estudios Fiscales (IEF). Mi intervención en este Webinar se centró en el fomento de la innovación tecnológica mediante el establecimiento de incentivos fiscales. Reflexiones que ahora comparto en este foro.

Como es sabido, la innovación y el progreso tecnológico son claves para determinar soluciones a medio y largo plazo para los retos económicos y ambientales, siendo uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS 9: construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización sostenible y fomentar la innovación). En el actual contexto COVID-19, se “ha puesto de manifiesto la urgente necesidad de una infraestructura resiliente”.

En este sentido, la OCDE (2020) ha señalado, como una opción de política fiscal para la recuperación, conceder un tratamiento fiscal preferente para aquellas inversiones, como la I+D+i, que se caracterizan por sus efectos positivos indirectos. Resalta además la necesidad de fomentar aquellas inversiones que refuercen a las economías no sólo para superar la actual crisis sanitaria (y subsiguiente crisis socio-económica) sino para salir reforzados de la misma de cara a hacer frente a otras crisis.

En mi opinión, la introducción de incentivos fiscales a la innovación debe pivotar en torno a tres pilares: (i) la justificación en su introducción; (ii) el diseño y la configuración en su implementación; y, (iii) el control y la certeza en su aplicación. Centrándonos en el segundo y tercer pilar, ellos van a implicar, por un lado, la eficiencia del incentivo en la consecución del objetivo que persigue y, por otro lado, la seguridad jurídica, que pasa por establecer un claro concepto de innovación, así como un riguroso sistema de certificaciones.

En lo que al concepto de innovación se refiere ha de tenerse en cuenta que la innovación va más allá de una idea (o invención), requiere de implementación (uso activo o puesta a disposición de otras partes). Hablar de innovación es también hablar de conocimiento, pues la innovación deriva de actividades basadas en el conocimiento (por ejemplo, la I+D es una de esas actividades que puede generar una innovación, o a través de la cual puede adquirirse conocimiento para innovar). No debe haber distinción, en mi opinión, entre la definición de innovación dada por la comunidad científica y el concepto a efectos tributarios. Puede decirse que las definiciones de I+D+i dadas por los Manuales Frascati y Oslo han sido internacionalmente aceptadas y, de hecho, las legislaciones tributarias de los diferentes Estados siguen la definición de I+D dada por el Manual Frascati respecto de los incentivos fiscales a la I+D.

El Manual de Oslo, en la definición de actividades de innovación, señala que son aquellas actividades de desarrollo, financiación y comercialización llevadas a cabo por una empresa que pretenden resultar en una innovación para la empresa Por tanto, se espera que la actividad de innovación tecnológica culmine en un resultado (a diferencia de la actividad de I+D), esto es, en un nuevo o mejorado producto. Ha de señalarse que mientras los incentivos fiscales a la I+D están extendidos entre las jurisdicciones de nuestro entorno, no ocurre lo mismo con los incentivos fiscales a la innovación (ej.: España, Francia).

Junto a la claridad del concepto y, por tanto, de lo que se pretende incentivar, redunda en la seguridad jurídica un riguroso sistema de certificaciones. Por un lado, la claridad conceptual permitirá a los contribuyentes determinar si las actividades que están llevando a cabo son innovación a efectos del incentivo (de ahí, mi posición de que no debe haber distinción, pudiendo tomar los manuales de la OCDE, en este caso el de Oslo, como referencia). Por otro lado, la obtención de una certificación de que la actividad que se está llevando a cabo es de innovación tecnológica, permite que el contribuyente tenga la certeza respecto de la aplicación del incentivo. De hecho, esa certificación vendría a completar (o suplir) los “aspectos grises” de la definición de innovación. En otras palabras, permite al contribuyente conocer la elegibilidad del proyecto realizado.

La evaluación de la idoneidad del proyecto o actividad ha de realizarla un experto o técnico en la materia; pues, como ha advertido nuestra jurisprudencia, los aspectos técnicos y científicos de los proyectos de I+D+i así lo requieren. Resulta positivo que esas certificaciones sean vinculantes para la Administración tributaria (extremo observado tanto en la legislación española como en otras jurisdicciones de nuestro entorno). Incluso, puede destacarse positivamente que esa obligatoriedad lo sea también para el contribuyente (ej.: Austria y Holanda); pues, sería una forma de disminuir, en gran medida, esa sensación de inseguridad jurídica frente a una posible inspección tributaria. Ahora bien, la obtención de una certificación como exigencia o requisito previo ha de ir acompañada de agilidad en el proceso de concesión, siendo una posible solución tomar en consideración las certificaciones realizadas por la Universidad u Organismos Públicos de Investigación (OPIs).

Podría considerarse también que hubiese un control a posteriori (como ocurre en Holanda) respecto de las actividades de innovación llevadas a cabo y favorecidas fiscalmente. De esta forma, podrían evitarse arbitrariedades en la concesión de incentivos fiscales (y asegurar que únicamente las auténticas actividades de innovación tecnológica están recibiendo ese tratamiento fiscal preferente). Ahora bien, la carga que para el contribuyente puede suponer esas evaluaciones (tanto ex ante como a posteriori) debería compensarse con procedimientos ágiles (como ya se ha dicho), así como con extensa información, e incluso manuales o guías, sobre los requisitos y el proceso de solicitud de la certificación.

Por otra parte, y respecto de cómo ha de diseñarse o configurarse el incentivo (de cara a su eficiencia en la consecución del objetivo), me referiré a algunos aspectos a partir del Informe que la Comisión Europea elaboró sobre España en febrero de 2020. Podría decirse que en este Informe la Comisión da un toque de atención a España en relación con los incentivos fiscales a la I+D (+i), destacando la escasez de resultados que los mismos producen (a pesar de la generosidad de la deducción de I+D). Y es que la tasa de intensidad de I+D de las empresas fue (en 2018) la tercera más baja de la UE (0,7% del PIB). Entre los aspectos concretos que señala el Informe:

  • Todavía no se han presentado reformas para mejorar la colaboración entre investigación pública y las empresas privadas

En esencia, la I+D+i en España se ha venido realizando principalmente desde el sector público, mientras que nuestras empresas han sido tradicionalmente dependientes tecnológicamente del exterior (esto es, importadoras de tecnología). No solamente es preciso fomentar la inversión en I+D, sino que ha de promoverse la transferencia para que lo investigado llegue al sector empresarial, de modo que las empresas puedan innovar. De hecho, la Asociación Española para el Fomento de la Financiación de la I+D+i (AFIDI) señala, entre las variables que afectan a la inversión en I+D+i en España, la falta de transferencia de conocimiento de la I+D a la innovación empresarial. Es, por ello, que ha de hablarse (o debería hablarse), en mi opinión, del proceso de investigación, transferencia e innovación (poniendo así el acento en la transferencia como cauce que permita innovar a partir de lo investigado).

Así, merece un juicio positivo que la base del incentivo cubra los gastos de adquisición de tecnología para implementarlos en su propio proceso industrial, de cara a la generación de nuevos o mejorados productos (como, por ejemplo, en el caso de la deducción del art. 35.2 LIS). Ahora bien, debería considerarse especialmente el hecho de que se trate de tecnología generada en universidades o en centros de investigación públicos, de este modo se desarrollaría e implementaría lo investigado en tales centros.

  • Las grandes empresas tienden a responder mejor que las pequeñas

En esencia, el tejido empresarial español está compuesto mayoritariamente por pequeñas y medianas empresas, las cuales tienen mayores dificultades para ser innovadoras. Por tanto, el incentivo fiscal habría de tener en cuenta las circunstancias de las PYMES. De hecho, son diversos los estudios que consideran que los incentivos fiscales dirigidos a las PYMES tienden a ser más efectivos y suponen menos pérdidas que los establecidos para grandes empresas [LOKSHIN y MOHNEN (2007); BAGHANA y MOHNEN (2009)]. Por ejemplo, el régimen francés de la joven empresa innovadora está considerado como buena práctica fiscal por la Comisión Europea (2014). La contrapartida de beneficiar a este tipo de empresas es la falta de certeza acerca de su viabilidad económica a medio o largo plazo.

Podría, pues, fomentarse la colaboración en I+D+i de manera que se establezcan puentes entra grandes empresas o universidades y las PYMES, estableciendo, por ejemplo, un porcentaje de deducción mayor en estos casos (empresa – investigación pública). Cuestión que se contemplaba en España hasta 2008, cuando, como consecuencia de la vulneración de libertades fundamentales (C-248/06, 13 marzo 2008), el gobierno optó por eliminar esa deducción adicional, en lugar de extenderla en casos de subcontratación de I+D+i a universidades o centros de investigación situados no sólo en España sino en cualquier otro Estado miembro de la UE/EEE.

  • Precisamente, y en relación con esto último, el Informe considera que “una reducción adicional podría fomentar una mayor inversión de capital”.

En este sentido, puede señalarse, que la generación de I+D+i (promovida por el uso de incentivos fiscales) puede desembocar en nuevas inversiones en otros sectores o áreas geográficas que de otra forma no habrían tenido lugar. Esto es, por ejemplo, lo que ocurre con la eco-innovación (doble externalidad positiva). Por un lado, puede producir nuevo conocimiento y posibilidades ambientales. Por otro lado, los retos ambientales pueden promover mayor innovación.

De hecho, en el caso español, el porcentaje de la deducción del art. 35.2 LIS se incrementa en 38 puntos  para los períodos impositivos 2020 y 2021 respecto de las actividades que supongan un avance tecnológico en la obtención de nuevos procesos de producción en la cadena de valor de la industria de la automoción o mejoras sustanciales de los ya existentes. Esto iría en línea con el documento del FMI (Temporary Investment Incentives, Fiscal Affairs – Special Series on COVID-19, 2020) que recomienda, para la superación de la crisis, la introducción de incentivos a la inversión que sean temporales (normalmente, de 1 a 3 años), acelerando así los planes empresariales de inversión.

El hecho de que el incentivo favorezca en mayor medida a determinados contribuyentes (PYME) o ciertas inversiones (eco-innovación) podría entrar en colisión con las normas sobre ayudas de Estado. Ahora bien, si a pesar de la selectividad, esa medida quedara dentro de un área de justificación, sería compatible, con el Derecho de la UE: esto es, justificada en base al efecto incentivador que produce, el objetivo de interés público que persigue y su consecución conforme a criterios de economía, eficiencia y proporcionalidad.

En esencia, la introducción de incentivos fiscales a la I+D+i debe tener en cuenta los principios de justicia tributaria, destacando además en la actual situación económica su transparencia, es decir, que el incentivo sea cuantificable.

En conclusión, del diseño del incentivo va depender su eficiencia en la consecución del objetivo, pero también dotar de certeza a su aplicación va coadyuvar a la seguridad jurídica respecto de las inversiones en innovación, lo que redunda en una mayor resiliencia del sistema para afrontar no sólo ésta y otras posibles crisis sino los retos del siglo XXI.

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