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02/03/2024. 10:40:33

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¿Puede la ONU liderar la fiscalidad internacional en detrimento de la OCDE?

Catedrático de Derecho financiero y tributario, UCM. Jean Monnet Chair EU FairTax.

En los últimos días han ocurrido dos acontecimientos de gran importancia en el marco de la gobernanza fiscal internacional y los dos tienen que ver con el papel de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en materia fiscal. Es cierto que el rol de Naciones Unidas siempre ha estado presente como consecuencia de su Modelo de Convenio sobre doble imposición entre países desarrollados y en vía de desarrollo (2021). Pero ahora los países en Naciones Unidas han votado en resolución, el pasado día 22 de noviembre, que ésta asuma un papel más importante en los asuntos fiscales internacionales, con lo que ello significa: amenazar la función e influencia de la OCDE, organismo que ha determinado la agenda fiscal desde su creación en 1961.  

El segundo de los acontecimientos a los que me refería ocurría unas semanas antes, el día 23 de septiembre de 2023, cuando el Consejo de la UE y la Comisión Europea presentaron conjuntamente su posición en nombre de la Unión Europea y de sus Estados miembros sobre la cooperación fiscal con Naciones Unidas. Las principales conclusiones a las que se llegó, son: (i) la UE y sus Estados miembros apoyan el desarrollo de un sistema fiscal internacional justo y eficaz para el desarrollo sostenible, centrado en la reducción de la pobreza y en el desarrollo de capacidades de los países en desarrollo; (ii) tanto la UE, como los Estados miembros están comprometidos con el trabajo en curso del Marco Inclusivo OCDE/G20, cuyo objetivo es establecer reformas ambiciosas del orden fiscal internacional, incluida la solución basada en los dos pilares; y, (iii) la UE y sus Estados miembros apoyan el trabajo en curso a nivel del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con fines fiscales destinado a luchar contra la evasión fiscal internacional y establecer un estándar mundial de transparencia en materia fiscal. Además, consideran que las opciones 1 (convenio fiscal multilateral jurídicamente vinculante) y 2 (convenio marco jurídicamente vinculante sobre cooperación fiscal internacional), propuestas en el informe del secretario general de la ONU corren el riesgo de dar lugar a una duplicación de los trabajos internacionales en curso o finalizados relacionados con el marco fiscal mundial existente.  

No es nada nuevo señalar que en los últimos tiempos, los países en vías de desarrollo han estado presionando para que la ONU desempeñe un papel más importante en la arena internacional, después de sentirse cada vez más frustrados por las negociaciones fiscales mundiales coordinadas por la OCDE, y ello a pesar de que ésta hubiera puesto en marcha alguna iniciativa para dar un mayor peso a los países en vías de desarrollo a través del marco inclusivo.  

No obstante, la movilización de los países en vías de desarrollo en el seno de la ONU también encontró su desencadenamiento en la solución de la OCDE para gravar a las multinacionales en la archiconocida solución de los pilares I (tributación de los modelos de negocios digitalizados) y II (tributación mínima global). De hecho, en 2021, más de 130 países alcanzaron un acuerdo histórico sobre los citados dos pilares, pero los países en desarrollo se han quejado en distintos foros de que esta reforma fiscal internacional supondrá recibir relativamente pocos ingresos en comparación con las naciones más ricas. Junto con ello, hay una crítica habitual consistente en que la OCDE ni refleja ni defiende los intereses de los países en vías de desarrollo; además, los países firmantes de la Resolución de la ONU son de la opinión que las normas fiscales internacionales hasta ahora están generalmente sesgadas hacia los países exportadores de capital. Así, con la nueva Convención las posiciones de la OCDE y la de sus comentarios, que tienen este sesgo inherente, serán mucho menos relevantes, en el nuevo esquema planteado por Naciones Unidas. 

En este contexto, en una votación celebrada el pasado día 22 de noviembre en la ONU se adoptó una resolución que iniciará el presumible proceso disruptivo de los países en vías de desarrollo, y se otorgará un papel más importante y relevante a la ONU mediante el establecimiento de una convención marco sobre cooperación fiscal internacional (UN General Assembly, Resolution A/C.2/78/L.18/Rev.1 (Nov. 22, 2023). Esta medida fue promovida por los países africanos, con el liderazgo de Nigeria, recibiendo el apoyo de 125 naciones, la mayoría de las cuales eran países de renta baja o media, como Brasil, China, Ghana, India Nigeria y Sudáfrica. En el otro bando encontramos 48 naciones, que votaron en contra de la medida, eran países desarrollados, entre ellos Estados miembros de la UE, Estados Unidos, Reino Unido, Japón y Corea. Hubo nueve abstenciones, entre ellas las de Noruega, Islandia, México y Turquía, países miembros de la OCDE. Curiosamente, Chile y Colombia, ambos miembros de la OCDE, votaron a favor de la resolución de la ONU. 

Entre los pasos contenidos en la Resolución de la ONU que se prevén dar en el próximo año, se encuentra la creación de un comité intergubernamental ad hoc (de 20 miembros). La resolución también aborda cuestiones como la evasión fiscal agresiva, los flujos de financiación ilícita y la tributación de la economía digital, todos estos temas serán incluidos en el segundo de los pasos que la Convención pretende dar a través del acuerdo consensuado de la fijación de los términos de referencia de la misma. Por último, el tercer elemento será la convención marco de la ONU sobre cooperación fiscal internacional. El objetivo principal de esta Convención fiscal, según se señala en la Resolución, consiste en atribuir una parte justa de los impuestos a las jurisdicciones de la fuente (lugar donde se encuentran las clientes) y a los países en desarrollo, basado en el consenso sobre las reglas internacionales de reparto fiscal equitativo.  

Estos avances en el rol de Naciones Unidas pretenden, a la vista de algunas declaraciones de representantes fiscales de los BRICs, acelerar el paso hacia una democratización del proceso de desarrollo de normas tributarias internacionales y garantizar la equidad en las mismas. Ahora bien, a título de ejemplo, si analizamos el grupo de países que votaron a favor de la resolución de la ONU se incluyen países que querían un Pilar 2 sin excepciones, otros que querían una tasa más alta, otros que querían más excepciones y otros que se oponían por completo al Pilar 2. Básicamente, estas ideas no pueden conciliarse. De hecho, las propuestas de la ONU planteadas sobre el Pilar 2 han sido ajustes más que un rediseño fundamental, lo que sugiere que respaldan el esquema básico. Esto nos lleva a pensar que la solución a este problema de acción política es muy complicado y las reglas de las mayorías en Naciones Unidas podrían ser otro obstáculo para llegar a un acuerdo sobre la citada convención marco sobre cooperación fiscal internacional, en la que se tenga en cuenta las necesidades, prioridades y capacidades de todos los países, en particular, de los países en desarrollo. 

Lo que sí parece evidente en este asunto es que Naciones Unidas inicia su proceso con el fin de mejorar  el sistema tributario internacional, lo que no nos queda tan claro es que no se duplique el trabajo de la OCDE, que no dé lugar a la fragmentación del sistema tributario internacional, por lo que para evitar estos efectos indeseados se debe invocar una cooperación leal entre las dos organizaciones. Estas dudas tienen su proyección en la fiscalidad internacional actual, lo que nos lleva a plantearnos algunas cuestiones: ¿Podría el cambio de gobernanza fiscal de la OCDE a la ONU significar que el pilar 1, más inmediatamente, y el pilar 2 pronto podrían ser historia? ¿Se promulgarán y entrarán en vigor ahora las legislaciones de varios países sobre el Pilar 2 para luego ser derogadas y reemplazadas en unos años? ¿No tendría entonces más sentido esperar? ¿Por qué no se pausa la redacción y promulgación de la legislación relativa a la tributación de las modelos de negocio altamente digitalizados y de la tributación mínima global – Pilares 1 y 2, vistas las críticas de los países en vías de desarrollo y así tener una versión más consensuada? ¿Proliferarán las medidas unilaterales sobre la prestación de servicios digitales? ¿Dada la evolución y nivel de la transparencia entre los Estados, se podrían mantener los estándares de intercambio de información fiscal tan amplios entre los estados desarrollados y en vías de desarrollo

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