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23/07/2024. 22:27:13

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Día de Europa: La fiscalidad ambiental en el marco del «Objetivo 55»

Fernando Serrano Antón

Catedrático de Derecho financiero y tributario, UCM. Jean Monnet Chair EU FairTax.

En el Día de Europa, cada 9 de mayo, celebramos la paz y la unidad en Europa. Esta fecha marca el aniversario de la histórica «Declaración Schuman», en la que éste expuso su idea de una nueva forma de cooperación política en Europa. La propuesta de Schuman se considera el comienzo de lo que hoy es la Unión Europea. Este 9 de mayo casi coincide además con el inicio de la próxima “Golden Presidency” de la UE, que ostentará España en el segundo semestre de 2023.

Con ese ánimo de solidaridad y responsabilidad intergeneracional, los Estados de la UE se han comprometido a lograr la neutralidad climática de aquí a 2050, cumpliendo los compromisos asumidos en el marco del Acuerdo internacional de París. A través del Pacto Verde Europeo se configura la estrategia de la UE para alcanzar el objetivo para 2050 y se subraya la necesidad de adoptar un enfoque holístico e intersectorial en el que todos los ámbitos de actuación pertinentes contribuyan al objetivo climático final. El paquete «Objetivo 55» tiene como finalidad traducir las ambiciones del Pacto Verde en legislación, entre las que se incluye la fiscalidad, que lógicamente España deberá impulsar en el semestre de su presidencia.

La legislación europea sobre el clima hace de la consecución del objetivo climático de la UE de reducir las emisiones de la UE en al menos un 55 % de aquí a 2030 una obligación jurídica. El paquete de medidas «Objetivo 55» es un conjunto de propuestas encaminadas a revisar y actualizar la legislación de la UE y poner en marcha nuevas iniciativas con el fin de garantizar que las políticas de la UE se ajusten a los objetivos climáticos acordados por el Consejo y el Parlamento Europeo.

En las últimas semanas el Consejo ha aprobado un buen número de actos legislativos que deberían permitir a la UE reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, en los principales sectores de la economía, garantizando al mismo tiempo que los ciudadanos y las microempresas más vulnerables, así como los sectores expuestos a la fuga de carbono, reciban un apoyo efectivo en la transición climática.

En concreto, el Consejo aprobó las siguientes normas del paquete de medidas «Objetivo 55»: (i) Revisión de la Directiva que regula el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE); (ii) Modificación del Reglamento de seguimiento, notificación y verificación en el transporte marítimo; (iii) Revisión de la Directiva RCDE para la aviación; (iv) Reglamento por el que se establece un fondo social para el clima; y, (v) Reglamento por el que se establece un mecanismo de ajuste en frontera por carbono (CBAM).

Desde el punto de vista fiscal, merecen una breve reflexión adicional algunas de estas medidas, como el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE, la fiscalidad de la energía y el mecanismo de ajuste en frontera por carbono.

En lo que se refiere al régimen de comercio de derechos de emisión de la UE, se trata de un mercado de carbono basado en un sistema de límites máximos y comercio de derechos de emisión para los sectores de gran consumo de energía, el sector de la generación de electricidad y el sector de la aviación. Las nuevas normas aumentan hasta el 62 % la ambición global de reducción de las emisiones de aquí a 2030 en los sectores cubiertos por el RCDE.

Veamos ahora lo que está ocurriendo con la fiscalidad de la energía, y es que el Consejo está debatiendo la revisión de la Directiva 2003/96/CE sobre la fiscalidad de la energía, para adaptar la fiscalidad sobre los productos energéticos a las políticas actuales de la UE en materia de energía y clima. Entre las novedades que se debaten, se pretende preservar y mejorar el mercado interior mediante la actualización de la lista de productos energéticos y de la estructura de los tipos impositivos, la racionalización del uso de las exenciones y reducciones fiscales por los Estados Miembros, y el incremento del gravamen sobre los combustibles más contaminantes.

Es decir, la Directiva revisada garantizará que la imposición sobre los productos energéticos refleje sus repercusiones en el medio ambiente de modo que estimule a las empresas a elegir opciones más ecológicas. Así, en lo que se refiere a los tipos de gravamen, la tarifa mínima se basará en el contenido energético de cada producto y el desempeño real de los combustibles y la electricidad y no en su volumen, garantizando que sean los combustibles más contaminantes (carbón, petróleo, gas) a los que se les aplique un mayor tipo impositivo. Los tipos mínimos se irán actualizando anualmente según las cifras de consumo en Eurostat, aumentando especialmente de manera gradual los tipos de los combustibles sobre la aviación y el sector marítimo (queroseno y aceite pesado) en 10 años, mientras que los combustibles sostenibles de estos sectores se beneficiarían de un tipo mínimo cero. También se ampliará la base imponible sobre los productos energéticos con el objeto de incluir una cantidad mayor de productos sujetos a imposición y excluir determinadas exenciones y reducciones actuales.

Por último, en el mecanismo de ajuste en frontera del carbono (CBAM) se han producido ciertas actualizaciones y novedades legales. Este mecanismo es la herramienta de la UE para poner un precio justo al carbono emitido durante la producción de bienes intensivos en carbono que entran en la UE y fomentar una producción industrial más limpia en países no pertenecientes a la UE. El CBAM se aplicará inicialmente a las importaciones de determinados bienes y precursores seleccionados cuya producción sea intensiva en carbono y con mayor riesgo de fuga de carbono: cemento, hierro y acero, aluminio, fertilizantes, electricidad e hidrógeno. Con este alcance ampliado, el CBAM eventualmente capturará más del 50 % de las emisiones en los sectores cubiertos por el régimen de comercio de derechos de emisión.  En virtud del acuerdo político, el CBAM entrará en vigor en su fase de transición a partir del 1 de octubre de 2023. La misión es incentivar a terceros países para que sean más ambiciosos en sus objetivos climáticos y garantizar que los esfuerzos climáticos de la UE y mundiales no se vean socavados por la deslocalización de la producción desde la UE a países con políticas climáticas menos ambiciosas.

Por cierto, el CBAM aprobado por el Consejo supone la última señal de que la UE está consiguiendo avanzar en nuevas políticas fiscales armonizadas, a pesar de que cada Estado miembro tiene formalmente poder de veto sobre la política fiscal. La CBAM, que sin duda es un impuesto, no se aprobó como medida fiscal. De hecho, no se habría aprobado como tal debido a la oposición de países como Polonia. En lugar de ello, la UE sorteó este obstáculo proponiendo la CBAM como medida medioambiental, lo que le permitió ser aprobada por mayoría cualificada en lugar de la unanimidad requerida para las políticas fiscales. Algo parecido ocurrió con el Reglamento UE 2022/1854, que aprobó la contribución solidaria temporal sobre las empresas energéticas.

Este hecho pone en entredicho la noción de que la UE carece de poder fiscal. Aunque esta idea ha sido cierta en el pasado, los últimos acontecimientos indican que ya no es válida. La preocupación por la base jurídica de la normativa propuesta por la Comisión Europea, censurando su clasificación como medida fiscal va en aumento en los Estados Miembros. La calificación no fiscal permite su adopción en toda la UE por mayoría cualificada, en lugar de por unanimidad como se exige para las medidas fiscales. Puede parecer un punto trivial, pero las disputas sobre la base jurídica de las políticas fiscales y relacionadas con los impuestos se han convertido en un campo de batalla crucial para la integración europea. Sin duda, estamos ante una materia que habrá que seguir, para determinar su evolución y reacción por los Estados Miembros al verse privados del conocido “veto fiscal” y alterarse en consecuencia la atribución de competencias de la UE.

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