Como un gran meteorito ha caído el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, en el ordenamiento jurídico español. El referido real decreto-ley es una norma que adopta y prorroga una serie de medidas en respuesta a las consecuencias económicas y sociales derivadas de la Guerra de Ucrania, así como para apoyar la reconstrucción de la isla de La Palma y otras situaciones de vulnerabilidad. Además, transpone directivas de la Unión Europea relacionadas con modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y la conciliación de la vida familiar y profesional de los progenitores y cuidadores. Todo ello se consigue por el citado decreto-ley mientras logra constituir un ejemplo paradigmático de mala praxis legislativa y un factor contaminante para el ordenamiento jurídico en España.
Desde su estructura hasta su contenido, el Real Decreto-ley 5/2023 deja mucho que desear. La normativa se divide en cinco libros, con un número exorbitante de artículos, 226 preceptos, cinco disposiciones adicionales, diez disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y nueve disposiciones finales. Esta excesiva complejidad y extensión dificulta la comprensión y aplicación efectiva de la normativa, generando confusión y ambigüedad en su aplicación.
El libro primero del Real Decreto-ley 5/2023 se dedica a la transposición de la Directiva (UE) 2019/2121 sobre transformaciones, fusiones y escisiones transfronterizas intracomunitarias. El objetivo es adaptar la legislación española a las directivas europeas en el ámbito de las modificaciones estructurales de sociedades mercantiles. Sin embargo, la falta de claridad y coherencia en las medidas adoptadas resulta evidente. Las disposiciones parecen estar desconectadas entre sí, sin un hilo conductor lógico y sin una adecuada fundamentación.
En el libro segundo del Real Decreto-ley 5/2023 se aborda la transposición de la Directiva (UE) 2019/1158 sobre la conciliación de la vida familiar y profesional de los progenitores y los cuidadores. Esta directiva tiene como objetivo garantizar un equilibrio adecuado entre la vida personal y laboral de los progenitores y cuidadores. Sin embargo, la falta de coherencia y claridad en las disposiciones implementadas plantea dudas sobre su eficacia y aplicabilidad real. La normativa parece carecer de una visión integral y coherente de las necesidades de conciliación familiar y laboral.
El libro tercero del Real Decreto-ley 5/2023 contiene disposiciones que supuestamente tienen como objetivo adaptar el ordenamiento jurídico español al Derecho de la Unión Europea en cuanto al régimen sancionador aplicable a las infracciones previstas en el Reglamento (UE) 2021/784 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021, sobre la lucha contra la difusión de contenidos terroristas en línea, las medidas para la ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, las disposiciones aplicables al acceso y uso del Registro de Titularidades Reales y medidas para la adecuación al Derecho de la Unión Europea en materia de arrendamiento de vehículos con conductor. Este libro se divide en cuatro títulos y aborda diferentes aspectos relacionados con la ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea. Sin embargo, nuevamente se observa una falta de coherencia y un enfoque desordenado en la selección y aplicación de las medidas. La falta de un vínculo lógico entre las disposiciones adoptadas y la ausencia de una fundamentación adecuada socavan la validez y efectividad de estas medidas.
El libro cuarto del Real Decreto-ley 5/2023 se centra en la prórroga de ciertas medidas en respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, así como medidas de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y otras situaciones de vulnerabilidad. A pesar de tratar problemáticas específicas, este libro también peca de falta de coherencia y fundamentación. La falta de una estructura lógica y de criterios claros para la selección y aplicación de las medidas demuestra una deficiente planificación y ejecución.
En el libro quinto del Real Decreto-ley 5/2023, el más extenso, se pretende abordar una serie de medidas ¿urgentes? en diversos ámbitos, como el financiero, energético, social, agrario, sanitario, organizativo y procesal. Cada título del libro quinto trata un área distinta y contiene disposiciones específicas para abordar las necesidades y desafíos identificados en esos ámbitos. No obstante, nuevamente se observa una falta de conexión lógica y coherencia entre las medidas adoptadas, lo que genera confusión y dificulta su aplicación efectiva.
Precisamente, el libro quinto de la norma analizada es un verdadero engendro, un monstruo más propio de la imaginación de Lovecraft que de un ejercicio responsable de potestades legislativas. Al fin y al cabo, esta parte del
Real Decreto-ley 5/2023 abarca numerosos aspectos del Derecho Público sin un hilo conductor razonable. En el Título I, se presentan las medidas urgentes en materia financiera. El Capítulo I se centra en la modificación de la normativa reguladora de los bonos garantizados. El artículo 180 modifica el Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, en diversas áreas, como la transposición de directivas de la Unión Europea relacionadas con bonos garantizados y la distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva.
En el Capítulo II, se aborda el otorgamiento de avales a las operaciones de financiación realizadas por el Banco Europeo de Inversiones. El artículo 181 autoriza el otorgamiento de avales a estas operaciones con el fin de promover el desarrollo económico.
El Capítulo III se enfoca en la modificación de la Ley 13/1989, de 26 de mayo, de Cooperativas de Crédito. El artículo 182 introduce modificaciones en esta ley para adaptarla a las necesidades actuales y promover el funcionamiento eficiente de las cooperativas de crédito.
El Título II se dedica a las medidas en materia energética y de incentivo del vehículo eléctrico. Los artículos 183 a 190 presentan modificaciones en diversas leyes y reglamentos relacionados con el sector eléctrico, la recarga de vehículos eléctricos, los incentivos fiscales para la adquisición de vehículos eléctricos y la actualización de parámetros retributivos en el sector energético.
El Título III introduce medidas de apoyo a la adquisición de vivienda habitual. El artículo 191 establece una línea de avales para la cobertura parcial por cuenta del Estado de la financiación destinada a la adquisición de la primera vivienda para jóvenes y familias con menores a cargo, con el objetivo de facilitar el acceso a la vivienda.
El Título IV se centra en las medidas de apoyo al sector agrario. El Capítulo I aborda medidas de apoyo a la financiación del sector agrario, mientras que el Capítulo II presenta otras medidas de apoyo. Estas medidas incluyen modificaciones en diversas leyes y reglamentos relacionados con la financiación, las subvenciones y los aspectos laborales del sector agrario.
El Título V contempla medidas de carácter sanitario, social y económico. El Capítulo I introduce modificaciones en la legislación relacionada con la prevención y coordinación ante la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. El Capítulo II se centra en el derecho al olvido oncológico y realiza modificaciones en las leyes de contrato de seguro y de defensa de los consumidores y usuarios.
El Título VI presenta medidas de carácter organizativo y de mejora de la eficiencia administrativa. El Capítulo I se enfoca en el refuerzo de las funciones de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. El Capítulo II modifica el procedimiento sancionador aplicable a las entidades de crédito, mientras que el Capítulo III introduce otras medidas organizativas.
Finalmente, el Título VII aborda medidas de carácter procesal que llegan a afectar a la regulación del recurso de casación en los órdenes jurisdiccionales civil, penal, contencioso-administrativo y social, como si hubiera una extraordinaria y urgente necesidad justificante para abordar esa institución. El Capítulo I presenta modificaciones en la regulación del proceso penal, el Capítulo II se enfoca en el proceso contencioso-administrativo, el Capítulo III modifica la regulación del proceso civil y el Capítulo IV se centra en el proceso laboral.
El Real Decreto-ley 5/2023 es un ejemplo paradigmático de mala praxis legislativa y un factor contaminante para el ordenamiento jurídico en España. Su falta de coherencia, falta de claridad y ausencia de fundamentación adecuada plantean serias dudas sobre su validez y efectividad. En lugar de brindar seguridad jurídica, este decreto-ley alimenta la inseguridad y la confusión. Se asemeja a un refresco de Red Bull para la inseguridad jurídica, dándole alas para propagarse y perjudicar aún más el sistema jurídico.
La inseguridad jurídica generada por una norma que, como el Real Decreto-ley 5/2023, modifica numerosas leyes, especialmente aquellas consideradas pilares jurídicos básicos, puede tener consecuencias significativas en el sistema jurídico y en la sociedad en general. Cuando una norma introduce cambios extensos y profundos en diferentes áreas del ordenamiento jurídico, se crea un escenario de incertidumbre y falta de previsibilidad en torno a las actuaciones que deben llevarse a cabo en diversos ámbitos.
En primer lugar, una norma de esta naturaleza puede dificultar la comprensión y aplicación del marco legal existente. Los profesionales del derecho, como abogados, jueces y funcionarios, se enfrentan a un desafío considerable al tratar de interpretar y aplicar las disposiciones modificadas. La falta de claridad y coherencia en la nueva redacción puede generar debates y discrepancias en la interpretación de la norma, lo que a su vez crea inseguridad y dificulta la toma de decisiones informadas.
Además, la modificación de múltiples leyes puede tener un impacto en los derechos y obligaciones de las personas y entidades afectadas. Si se alteran disposiciones legales que eran fundamentales para la protección de derechos individuales o para el funcionamiento de determinados sectores, se genera un estado de incertidumbre sobre los derechos y deberes de las partes involucradas. Esto puede dar lugar a situaciones de confusión, litigiosidad y desprotección jurídica.
La falta de certeza y previsibilidad derivada de una norma de este tipo también puede tener un impacto negativo en la actividad económica y empresarial. Las empresas e inversionistas necesitan un marco legal estable y claro para tomar decisiones de inversión, planificar estrategias y cumplir con sus obligaciones legales. Cuando las leyes se modifican de manera extensa y repentina, las empresas pueden enfrentar dificultades para adaptarse a los nuevos requisitos y reglas, lo que puede generar inseguridad y afectar el clima de negocios.
Asimismo, la inseguridad jurídica puede afectar la confianza en las instituciones y en el Estado de Derecho en general. Cuando las normas legales son objeto de cambios constantes y significativos, se puede socavar la confianza de la ciudadanía en la estabilidad y previsibilidad del sistema jurídico. Esto puede tener repercusiones en la percepción de la justicia y en la disposición de las personas a cumplir con las leyes.
Como afirma Eduardo García de Enterría en su obra Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas, se plantea el desafío que supone la creciente proliferación de normas y leyes singulares en el ámbito del Derecho administrativo. Este cambio cualitativo en la concepción de la ley como una medida concreta para resolver problemas específicos ha llevado a una situación en la que la cantidad y contingencia de las normas se manifiestan de manera intensa. Además, se destaca la técnica legislativa de las leyes ómnibus, que inicialmente eran leyes de presupuestos y posteriormente fueron sustituidas por las leyes de acompañamiento presupuestario. Estas leyes se han ido utilizando sistemáticamente para eludir el procedimiento legislativo ordinario, evitando el debate parlamentario y modificando de forma abrupta y poco coordinada diferentes leyes.
El resultado es un caos normativo y un desastre técnico, como demuestra el análisis detallado realizado por García de Enterría sobre la Ley de acompañamiento para 1999. Asimismo, es indispensable señalar la supresión por parte de la Ley del Gobierno de 1997 de la exigencia de incluir una tabla de vigencias de disposiciones anteriores y consignar las derogaciones correspondientes al elaborar cualquier disposición general. Esta exigencia sistemáticamente incumplida fue eliminada en lugar de insistir en su cumplimiento, lo que echó tierra encima a la certeza y seguridad jurídica.
Ante el panorama generalizado de malas prácticas legislativas, que afecta a los ordenamientos jurídicos de diversos países y se ha de considerar irreversible debido a la intervención de los poderes públicos en todas las esferas de la vida de los individuos, no se plantea la posibilidad de regresar a la concepción ilustrada de la ley. Por lo tanto, es necesario buscar soluciones que se adecúen a esta realidad.
García de Enterría planteaba la necesidad de reflexionar y explorar alternativas que permitan manejar de manera más efectiva la complejidad normativa, garantizando la seguridad jurídica en un contexto de leyes desbocadas. Hoy en día, más de veinte años después de la publicación de Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas, ese objetivo parece una ensoñación.
