En marzo de 2025, nuevamente el Gobierno de la nación utilizó la vía del Real Decreto-ley para modificar el ordenamiento jurídico en materia de extranjería, obviando el procedimiento ordinario para la elaboración de normas con rango de ley. Sirva de muestra que desde que el actual presidente del Gobierno llegó al cargo, en junio de 2018, se han aprobado 181 reales decretos-ley y 168 leyes (entre ordinarias y orgánicas). En la vigente legislatura, en el periodo 2024 a junio de 2026 son ya 40 los reales decretos-ley, frente a 28 leyes.
Por Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, se aprobaron medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias, norma que sería convalidada por el Congreso de los Diputados en sesión celebrada el 10 de abril.
La aprobación de la citada norma generó importantes dudas sobre su constitucionalidad, que motivaron un gran número de recursos de inconstitucionalidad, habiéndose admitido hasta la fecha los presentados por el Gobierno de Aragón, el Gobierno de Cantabria, la Junta de Extremadura, el Consell de la Generalitat Valenciana, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, el Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León, el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía y la Xunta de Galicia.
Entre las dudas sobre la constitucionalidad de la norma merecen destacarse la quiebra del presupuesto habilitante para la aprobación de un decreto-ley, como es la extraordinaria y urgente necesidad, la afectación al régimen de las Comunidades Autónomas, la afectación a derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I CE, la invasión de competencias autonómicas exclusivas, la ausencia de título competencial, la afectación al principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas o la quiebra del principio de solidaridad interterritorial, por citar algunos ejemplos.
Junto a las dudas sobre su constitucionalidad, existía la certeza de una ausencia de lealtad institucional en la forma de proceder del Gobierno de la nación, quien negoció un pacto que afectaba a competencias exclusivas de las comunidades autónomas con un partido político que no formaba parte de ningún gobierno autonómico y sin contar en ningún momento con aquéllas.
No es objeto de este artículo retomar aquel debate, pero si visualizar una situación que se está produciendo y que permite nuevamente poner en duda la lealtad institucional con la que el Gobierno de la nación actúa en esta materia en sus relaciones con las comunidades autónomas.
La disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, por el que se aprueban medidas urgentes para la garantía del interés superior de la infancia y la adolescencia ante situaciones de contingencias migratorias extraordinarias, reguló la aplicación inicial del mecanismo de derivación, señalando que las reubicaciones de personas menores de edad extranjeras no acompañadas que resultaran necesarias como consecuencia de la aplicación de lo previsto en este real decreto-ley a la fecha de su entrada en vigor, deberían llevarse a cabo dentro del plazo máximo de un año a contar desde dicha fecha.
La citada norma entró en vigor el día 20 de marzo de 2025, por lo que trascurrido un año no es posible llevar a cabo nuevas reubicaciones, en tanto no se habilite un nuevo marco jurídico conforme a los procedimientos establecidos en el artículo 35 bis y siguientes de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.
La disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 2/2025 establecía un plazo concreto y taxativo para llevar a cabo un procedimiento de reubicación y traslado que no admite ampliaciones de ningún tipo y que estaba vinculado a un Plan de respuesta para situaciones de contingencia migratoria, cuya competencia correspondía a la Conferencia Sectorial de Infancia y Adolescencia y solo en defecto de acuerdo unánime en esta serían de aplicación las disposiciones contenidas en el Real Decreto-ley.
Como desarrollo del Real Decreto-ley se aprobó el Real Decreto 658/2025, de 22 de julio, por el que se regulan las medidas a adoptar en situaciones de contingencia migratoria extraordinaria para la protección del interés superior de la infancia y la adolescencia migrante no acompañada, que otorgaba competencias a los Delegados del Gobierno, competencias que estaban relacionadas con la existencia de un Plan de respuesta que tenía una vigencia temporal establecida. Finalizado el plan sería necesaria una nueva habilitación legal una vez que la inicialmente concedida ha finalizado y, con posterioridad a ello, del análisis y votación por parte de la Conferencia Sectorial de Infancia y Adolescencia, y sería la falta de acuerdo en este foro la que permitiría a la Administración General del Estado asumir competencias en la materia.
Por todo ello, a partir del 20 de marzo de 2026 los Delegados del Gobierno carecen de competencias para llevar a cabo la reubicación y traslado de menores en tanto no se apruebe un nuevo plan, ni tampoco para cursar órdenes a las comunidades autónomas en materia de atención a la infancia, competencia exclusiva de estas.
Sin embargo, a pesar de la claridad con la que la norma se pronuncia, con posterioridad a esa fecha los Delegados del Gobierno han seguido dictando resoluciones de reubicación y traslado, obviando las previsiones de una norma con rango de ley, y amparándose en el citado Real Decreto 658/2025, de 22 de julio, que vino a hacer un defectuoso desarrollo de las previsiones contenidas en el Real Decreto-ley y en unas resoluciones de 29 de agosto de 2025 de la Presidenta de la Conferencia Sectorial de Infancia y Adolescencia declarando la situación de contingencia migratoria extraordinaria en la Comunidad Autónoma de Canarias y en las Ciudades de Ceuta y de Melilla, cuya vigencia se prolongaba de manera indefinida hasta que “se constate y así se declare que han desaparecido las circunstancias objetivas que han motivado esta declaración”.
La ausencia de cobertura legal convierte, a mi juicio, estas resoluciones dictadas por los Delegados del Gobierno a partir del 20 de marzo en actos nulos de pleno derecho, conforme a lo establecido en el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al haber sido dictados por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia y prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
Algunos Delegados del Gobierno reconocen implícitamente la situación que se ha producido y argumentan para justificar su decisión que “el artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, dispone que los actos administrativos producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga de otra cosa. El acto seguirá siendo eficaz entretanto la realidad material sobre la que incide siga precisando de sus pautas o determinaciones para ser ordenada o articulada en la forma establecida por el sector del ordenamiento jurídico que ha amparado el dictado de la decisión de que se trate”.
Estos argumentos no pueden ser compartidos, pues lo que se plantea en estos casos es su falta de competencia en esta materia, que venía otorgada en virtud de la aprobación de un plan de respuesta, acotado en el tiempo, ante una situación de contingencia migratoria extraordinaria. Finalizado el plazo del plan de respuesta era necesario la aprobación de uno nuevo o la prórroga del inicial, lo que solo puede hacerse en el marco de la Conferencia Sectorial de Infancia y Adolescencia o por la Administración General del Estado cuando no se logre su aprobación en el citado marco.
Por el momento la decisión de la presente controversia está en manos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, quien se está viendo invadido de recursos interpuestos al amparo del artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa que sería deseable que resolviera a la mayor brevedad posible y antes de que llegaran nuevas oleadas de menores.
Otra pregunta que cabría hacerse es si ese reconocimiento implícito de que efectivamente había un plazo taxativo que había llegado a su fin no convertiría esas resoluciones en arbitrarias, en cuyo caso el conflicto podría saltar al ámbito penal si alguna comunidad autónoma decidiera emprender esta vía, planteamiento que personalmente no me parece que pudiera prosperar, pero que situaría la discrepancia en un plano hasta ahora desconocido e impensable y cuyos efectos vendrían a dañar más unas relaciones institucionales que no son precisamente cordiales en la actualidad.
Lo único que no ha variado en este enrevesado mapa en el que se mueven las relaciones entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia, es la falta de transparencia y de lealtad institucional por parte del Estado, quien se ha negado a entregar la información que permita conocer si se han modificado o no las circunstancias que motivaron las declaraciones de contingencia, a pesar de haber sido expresamente solicitada por éstas en el marco de la Conferencia Sectorial de Infancia y Adolescencia, órgano que por cierto solo se ha reunido en una ocasión en el presente año, lo que puede ser signo evidente de la falta de interés por parte del Ministerio de Juventud e Infancia en ir de la mano con las Comunidades Autónomas, algo que no ocurrió en la anterior legislatura, donde el mapa político era el mismo y, sin embargo, se consiguieron importantes acuerdos, impulsados por una Dirección General, algo que no ha sido capaz de lograr un innecesario Ministerio, cuyas únicas competencias están vinculadas a temas de coordinación, por cuanto juventud e infancia forman parte de la competencia exclusiva de la Comunidades Autónomas.
