I. El hecho legislativo y su contexto
El Pleno del Congreso de los Diputados aprobó el 11 de junio de 2026 la Proposición de Ley de modificación del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social en relación con las mutualidades alternativas reguladas en sus disposiciones adicionales 18.ª y 19.ª (núm. expte. 122/143). Su tramitación ha durado más de un año desde la admisión a trámite en mayo de 2025, con una ponencia a puerta cerrada, sucesivos vetos gubernamentales y una votación final sin ningún voto en contra, pero con las abstenciones del PP, Vox y Junts. Este dato no es anecdótico; revela la fragilidad política de un texto que ha llegado al Pleno más por agotamiento negociador que por consenso real.
II. Una injusticia de origen que el Estado tardó décadas en reconocer
Conviene no olvidar lo que está en la base de todo esto. El problema no nació de una elección libre e informada de los profesionales afectados. Nació de una cadena de decisiones normativas que, desde el Decreto 2530/1970 hasta la Ley 30/1995, dejaron a decenas de miles de colegiados sin posibilidad real de incorporarse al sistema público en condiciones equivalentes a las del resto de trabajadores autónomos. La opción por la mutualidad, cuando existió, fue en muchos casos la única opción legalmente disponible o, cuando menos, la que el marco institucional —colegios profesionales, mutualidades, reguladores— empujaba a adoptar. El Estado permitió que ese sistema alternativo operara durante décadas con prestaciones que hoy pueden situarse por debajo de los 300 euros mensuales (caso de los procuradores, especialmente), sin revalorización, sin complementos por mínimos y al margen de las garantías del sistema público.
Treinta años después, el remedio legislativo llega tarde, es insuficiente para una parte significativa de los afectados y, en sus aspectos más decisivos, ni siquiera llega: se difiere al reglamento.
III. La pasarela: un derecho sin contenido por voluntad del legislador
La nueva disposición transitoria 47.ª de la LGSS es el núcleo de la reforma. Su ámbito subjetivo abarca a los profesionales colegiados que estén, o hayan estado, incluidos en una mutualidad alternativa con anterioridad a la entrada en vigor de la ley, lo que comprende a los denominados «mutualistas históricos» sin restricción temporal expresa. Hasta aquí, el texto parece ambicioso.
Pero la lectura del apartado 2 de esa misma disposición transitoria desmiente la ambición con una remisión en blanco al poder reglamentario: serán determinados reglamentariamente «los términos y condiciones que deban concurrir para solicitar la transferencia», la fórmula de conversión de derechos a períodos cotizados, el coeficiente corrector —cuya referencia al 0,77 tantas veces discutida en sede parlamentaria desaparece sin rastro del texto legal— y los parámetros de cálculo. En otras palabras: la ley declara la existencia de un derecho, pero omite deliberadamente todos los elementos que permitirían ejercerlo. El legislador ha practicado una deslegalización integral de los aspectos sustanciales de la norma sin que medie justificación técnica suficiente —la complejidad actuarial no es argumento bastante para vaciar de contenido un derecho reconocido por ley— y, lo que resulta más grave, sin fijar plazo alguno para que el Ejecutivo apruebe ese reglamento.
No se trata de una laguna accidental. El Gobierno vetó aprobar el reglamento en el plazo máximo (o uno concreto) desde la entrada en vigor de la ley. El argumento invocado fue la «alta complejidad técnica» de la medida. Que el mismo Gobierno que impulsó la proposición vetara el mecanismo de garantía de su propio desarrollo es una contradicción que el jurista no puede soslayar: la norma nace ya con la semilla de su ineficacia incorporada por quienes la promovieron.
IV. El fantasma de la exclusión: aclaración sobre los 47.000 mutualistas
En los días posteriores a la votación, un sector de la doctrina y del activismo mutualista denunció con alarma que la proposición de ley dejaba fuera de la pasarela a unos 47.000 profesionales por el hecho de tener ya cubierto el período mínimo de cotización (15 años) en el sistema público de la Seguridad Social. Sin embargo, un análisis estrictamente literal del texto aprobado desmiente este sesgo interpretativo.
El Artículo Único del texto normativo, al introducir la Disposición Transitoria Cuadragésima Séptima, establece en su apartado primero un ámbito subjetivo universal: «Los profesionales colegiados que estén o hayan estado incluidos en una mutualidad de previsión social… podrán solicitar de forma individual… la transferencia voluntaria de los derechos económicos acumulados».
La confusión radica en una lectura descontextualizada de la Disposición Adicional Primera, la cual sí acota un límite de quince años de cotización, pero lo hace exclusivamente para regular un supuesto ajeno a la pasarela general: la posibilidad de suscribir un convenio especial excepcional, por una única vez y hasta un máximo de cinco años, para aquellos profesionales que hubieran causado baja en la mutualidad antes de que esta implantara el sistema de capitalización individual. Por lo tanto, la exclusión generalizada de los mutualistas con carencia cubierta en el RETA no consta en el redactado de la ley; de producirse en el futuro, no será por mandato del legislador, sino por un eventual e ilegítimo exceso del poder reglamentario.
No es baladí ni ocioso recordar que las diferencias de trato en materia de Seguridad Social han de responder a una justificación objetiva y razonable, proporcional a la finalidad perseguida. La distinción entre mutualistas con y sin carencia cubierta no supera ese escrutinio: el criterio diferenciador es ajeno al fundamento de la desprotección que se pretende remediar. Este colectivo excluido tiene argumentos jurídicos sólidos para impugnar la norma en vía constitucional.
V. Valoración: una ley que llega tarde, alcanza poco y garantiza menos
La norma no es una “reforma”, es una declaración de intenciones con rango de ley. Reconoce un derecho cuyo ejercicio depende de un reglamento sin plazo, excluye a decenas de miles de afectados por un criterio constitucionalmente cuestionable, y consagra la deslegalización de los elementos más relevantes de la pasarela en beneficio de la discrecionalidad ejecutiva.
La norma, previos sus trámites, culminando con su publicación en el BOE, tendría unos efectos virtuales, al demorar el reglamento que la desarrolle para así conocer sus efectos reales. Para los mutualistas que llevamos años reclamando una solución, esta ley supone un reconocimiento formal de su situación. Pero el Derecho no vive de reconocimientos formales: vive de derechos ejercitables. Y esos, por ahora, siguen sin existir.
Si hubiera que resumir todo lo precedente, podríamos decir que es una proposición de ley aprobada por el Congreso que anuncia derechos, pero que, con una calculada amnesia política, aplaza su ejercicio sine die (que no ad eternum, si se fuera bien pensado), debiéndose traer a colación esa frase atribuida al Conde de Romanones que decía eso de << Ustedes hagan la ley, que yo haré el reglamento >> e intentar desterrar pensamientos negativos como que la norma aprobada en el Congreso sea una filfa, un embeleco o una engañifa. Como siempre, será el tiempo quien se atribuya la condición de juez inexorable e implacable.
