¿Un 2014 fructífero en materia legislativa?
LA CARA
Alberto Palomar Olmeda.
Profesor Titular (acred) de Derecho Administrativo
2014 se cierra con, aproximadamente, cincuenta normas con rango de ley publicadas a lo largo del año. Sin ánimo de exhaustividad podríamos indicar que se trata de un marco en el que cambio profundo en fiscalidad, en el ámbito procesal, en la insolvencia y en los derechos de carácter patrimonial.
Se completa así una etapa de grandes reformas en el Ordenamiento Jurídico. Es cierto, sin embargo, que muchas de ellas hechas se han hecho por la vía de las normas de urgencia y que, como consecuencia de esto, no siempre tienen una vocación de regulación general de una determinada institución o materia.
Sobre la base de la anterior consideración y de la experiencia de los últimos años cabría decir que lo que se aprecia cada día más es una cierta inseguridad y una falta de fundamentación en la necesidad y la oportunidad de las normas. La sensación final de la normativa de los últimos años es que se trata de reformas puntuales, pensadas en clave de la crisis económica, sin una visión general de la regulación y sin una perspectiva central de una regulación pensada en clave de norma intemporal y pensada para una regulación del mismo tenor.
La Obra de Auby y Perroud sobre la evaluación del impacto regulatorio demuestra que otros Ordenamientos han iniciado procesos tendentes a repensar la oportunidad y la idoneidad de los iniciativas legislativas.
La regulación normativa tiene como objetivo central conseguir la mejor forma de satisfacción del interés general y dotar al conjunto de la sociedad de un marco de ordenación que permita la realización del objetivo de justicia que conforma el elemento central de la vertebración social.
Pero, más allá del objetivo final, es lo cierto que lo que la sociedad actual y -los juristas en particular- demandan es reposo, solvencia, consistencia y seguridad de que las reformas que se introducen mejoran en algo la situación previa. Esta capacidad de mejorar la ordenación social no es, únicamente, el fruto de un texto pensado sino, sobre todo, de un texto “testado”, debatido, equilibrado y que, por tanto, transmita a la sociedad la idea de que el cambio es fundado. Para conseguir este objetivo, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno estableció un cuidado procedimiento de elaboración de las disposiciones generales y, señaladamente, de la iniciativa legislativa.
Este procedimiento conlleva la necesidad de oír a un conjunto de instituciones que representan elementos centrales de sociedad: los intereses económicos, jurídicos, sociales y de articular las pruebas sobre la base del conocimiento de los ámbitos de mejora y de la perfección técnica de las soluciones.
La sensación actual está, sin embargo, muy alejada de este planteamiento ya que ni las normas tienen “poso”, ni han sido testadas, ni debatidas, sino, simplemente, publicadas y, en muchos casos, al margen, incluso, del debate parlamentario teniendo en cuenta que prácticamente se han dictado tantas normas por urgencia como por el procedimiento normal. Nos referimos, claro está, no al número de Reales Decretos-leyes sino al número de normas afectadas en los mismos. La percepción final es que con tanta elusión del procedimiento formal de adopción de decisiones normativas lo que se produce es la pérdida de reglas y de valor en la conformación de las reglas sociales.
A partir de este que es el problema de fondo las consecuencias son más claras: falta de impulso de gestión en algunas de las reformas más generales porque se dictan sin que, finalmente, puedan afectar al gasto, reducción de la seguridad jurídica, cambios y “recambios” de preceptos o de partes de las normas, demoras aplicativas, etc.… Los efectos conocidos y a los que se alude ya desde prácticamente todos los ámbitos del Derecho.
A partir de aquí es preciso reclamar mesura, respeto a la institución, normas más pensadas, políticas públicas más articuladas, vinculaciones presupuestarias acertadas y realistas y, por tanto, la pérdida de la sensación de la que la ordenación social y la regulación pueden improvisarse.
LA CRUZ
José Francisco Alenza García.
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la UPNA
La respuesta a la pregunta se puede abordar desde un punto de vista cuantitativo y desde un punto de vista cualitativo. Cuantitativamente ha sido el año más fructífero de la legislatura. Se han aprobado 39 leyes, frente a las 26 del 2012 y las 36 del 2013. Lo que ha descendido es el número de Decretos-Leyes (16, frente los 17 y 29 de los años anteriores). Estos datos arrojan una primera conclusión positiva: ha habido una mayor contención en el uso del Real Decreto-Ley, frente al abusivo exceso de los primeros años de la legislatura.
La valoración cualitativa sobre los frutos legislativos del año es más complicada. Como no me es posible hacer aquí un análisis de la calidad o de la efectividad de las leyes aprobadas, me limitaré a analizar las materias reguladas.
Las mayor parte de las leyes siguen reflejando, aunque con menor virulencia que años anteriores, la situación de crisis. Un año más el afán legislativo se ha centrado en la leyes de naturaleza económica dirigidas a reforzar la estabilidad del mercado y a impulsar el crecimiento.
De entre ellas destaca, especialmente, el paquete legislativo relativo al sector financiero. Se ha aprobado una nueva ordenación legal tanto de las entidades de crédito, como del las entidades de capital riesgo con la que se pretende reforzar la credibilidad del sistema financiero y de reactivar los flujos crediticios. En la misma línea se sitúan las leyes de mejora del gobierno corporativo de las Sociedades de Capital, de refinanciación y reestructuración de deuda empresarial y otras disposiciones, entre las que se encuentra la inevitable ley ómnibus de reforma de diversas leyes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (ley 18/2014). También están relacionadas con la crisis las leyes de la reforma tributaria y de la reforma administrativa (racionalización del sector público, Cámaras Oficiales y otras).
El otro ámbito legislativo destacado en 2014 ha sido el procesal. Además de la legislación sobre el reconocimiento de resoluciones penales y de información de antecedentes penales en la Unión Europea, la norma más importante y conflictiva ha sido la LO 1/2014, que ha dado un nuevo giro de tuerca restrictivo a la justicia universal, al admitir la incoación del proceso únicamente mediante querella del agraviado o del Ministerio Fiscal, excluyendo la acción de la acusación popular.
Ha habido otras leyes importantes (seguridad privada, Telecomunicaciones, Navegación Marítima) siendo las más mediáticas la modificación de la Ley de Tráfico y Seguridad Vial, y la de Seguridad Ciudadana. El año también nos deja para la Historia (con mayúsculas) el 2014, la primera ley de abdicación de un monarca (LO 3/2014).
Con todo, el resultado legislativo del año está lejos de la trascendencia que tuvo el 2013 con leyes estructurantes de gran relevancia jurídica (unidad de mercado), política (transparencia), organizativa (Administración local, creación de la CNMC), económica (sector eléctrico), ambiental (evaluación ambiental, costas, renovación urbana), y social (LOCE, discapacidad). No menos importantes son los proyectos legislativos pendientes (enjuiciamiento criminal, Código de Comercio, jurisdicción voluntaria, contratos públicos) que podrán aprobarse el próximo año.
En consecuencia, el año 2014 ha sido un año de relativa contención legislativa y de transición. Un año centrado en la reordenación legal de la economía y que nos deja a la espera de esas grandes leyes tan esperadas y tan necesarias para nuestro ordenamiento jurídico.
