El futuro de nuestro litoral
LA CARA
Manuel Vélez Fraga.
Abogado del Área de Derecho Público y Medio Ambiente de Uría Menéndez.
La reforma de la Ley de Costas de 1988 trata de conciliar tres principios: la protección eficaz del litoral; incrementar la seguridad jurídica en los derechos de los particulares y dinamizar un desarrollo sostenible de la costa. Con esas directrices, las novedades más destacadas son, a mi juicio, las que siguen.
1. Nuevos criterios en la definición del dominio público
La nueva Ley trata de clarificar conceptos que en el pasado habían resultado problemáticos en la determinación del dominio público. De este modo, la Ley introduce definiciones sobre términos tales como las dunas, las marismas u otros. Y remite al desarrollo reglamentario la aprobación de criterios técnicos que delimiten el concepto de los “mayores temporales conocidos”. Se busca así homogeneizar criterios que, en ocasiones, han sido dispares en la práctica administrativa.
2. Procedimientos de deslinde
Destaca la introducción de la regla que prevé que aquellos propietarios que tras la revisión de un deslinde se incorporen al dominio público, pasen a ser titulares, con efectos desde esa fecha, de un derecho concesional (artículo 13.bis de la Ley). Se otorga con ello mayor seguridad jurídica a construcciones y obras que hayan podido ejecutarse antes de la aprobación del deslinde, con desconocimiento por los promotores de su ubicación en el dominio público. Antes de la introducción de esta regla existía la duda de si estas construcciones, siempre que se hubieran ejecutado tras la vigencia de la Ley de Costas, debían considerarse ilegalizables desde su comienzo, dado el carácter meramente declarativo del deslinde.
3. Régimen transitorio
Se introduce una prórroga de 75 años para aquellos sujetos que, en 1988, vieron transformado su derecho de propiedad en un derecho concesional. Asimismo, aumentan los supuestos en que podrá aplicarse una servidumbre de protección reducida de 20 metros para aquellos suelos que, en 1988, tuvieran características propias del suelo urbano. Y, por último, se amplían las obras autorizadas en las edificaciones situadas en la servidumbre de protección, permitiendo trabajos de reparación, mejora, consolidación y modernización. Estas obras dejan de estar sometidas a un régimen de autorización autonómica previa, siendo suficiente una declaración responsable.
4. Impugnación de licencias municipales
Se refuerzan los mecanismos de la Administración del Estado para impugnar actos de Comunidades Autónomas y Entidades Locales (como por ejemplo licencias urbanísticas) que afecten a la integridad del dominio público. La Administración del Estado puede, en consecuencia, acordar la suspensión inmediata de esos actos con carácter previo a su impugnación en la vía judicial. Se trata de la llamada “cláusula-antialgarrobico”, por estar orientada a evitar la consolidación de edificaciones en dominio público que, como en el caso del hotel que da nombre a la cláusula, estén amparadas en actos de otras Administraciones.
LA CRUZ
Jorge Álvarez González.
Socio de Derecho Público de Ramón Hermosilla & Gutiérrez de la Roza.
La Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, afirma en su Preámbulo que el pilar que la sustenta es la seguridad jurídica, cuya ausencia habría provocado dentro y fuera de nuestro país, en alusión al Informe Auken, un recelo y un desconcierto que podrían verse agravados por la conclusión en 2018 del régimen transitorio de la Ley de Costas de 1988.
Esta loable aspiración del legislador está presente en muchas de las modificaciones que la reforma introduce en la Ley de Costas (la mayor delimitación del concepto de dominio público marítimo terrestre, su inscripción registral, las mejoras en el procedimiento de deslinde, la diferenciación entre los tramos naturales y urbanos de las playas o la regulación de las urbanizaciones marítimo-terrestres) y lo está en términos acertados que permiten confiar en su cumplimiento. Hay, no obstante, al menos tres aspectos del nuevo marco normativo que generan dudas a este respecto por su capacidad de perpetuar la litigiosidad crónica que el legislador considera uno de los efectos más perniciosos de la Ley de 1988 y que resulta incompatible con la seguridad jurídica sobre la que quiere edificar su reforma.
i. En primer lugar, la regulación de la prórroga para las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, es menos amplia de lo que pudiera parecer y se presenta como un terreno abonado para toda suerte de litigios. La prórroga (para evitar demoliciones masivas a partir de 2018) no se concibe así como automática e indiscriminada, sino como extraordinaria y selectiva; en el caso de actividades industriales dentro del ámbito de aplicación de la Ley 16/2002 requerirá además un informe (no vinculante) del órgano ambiental autonómico, y se otorgará (o no) a petición de los interesados por un plazo (o plazos sucesivos) que no necesariamente habrá(n) de alcanzar el nuevo plazo máximo legal de 75 años.
ii. En segundo lugar, en cuanto al régimen jurídico de los deslindes, a los que quiere dotarse de mayor certeza, seguridad y uniformidad, se echa en falta en la nueva redacción del artículo 3.1.a) de la Ley de Costas una mayor precisión del concepto de “límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos”. El precepto establece que se fijará “de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente”, lo que es un avance respecto a la indefinición de su anterior redacción. Sin embargo, en aras a la seguridad jurídica, hubiera sido deseable que la Ley acotase más el terreno en vez de remitir al Reglamento la precisión de un concepto determinante del resultado de futuros deslindes y también de la revisión de los ya practicados que la reforma también posibilita y que, en no pocas ocasiones, terminará (o empezará) en un proceso contencioso-administrativo.
iii. Y, por último, hay que referirse al nuevo artículo 119.2 de la Ley de Costas, que habilita al Delegado del Gobierno para suspender por el procedimiento del artículo 67 LBRL los acuerdos municipales que afecten a la integridad del dominio público marítimo-terrestre, o de la servidumbre de protección, o que infrinjan de manera manifiesta las limitaciones impuestas en la zona de servidumbre de protección. Es la cláusula “anti-Algarrobico”, cuya aplicación de seguro provocará conflictos judiciales entre la Administración del Estado y la local, sin que la reforma ofrezca ningún mecanismo (alternativo o complementario) de coordinación interadministrativa capaz de servir de (un cierto) temperamento.
