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06/02/2023. 04:06:18

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Los límites de la responsabilidad patrimonial de la Administración

Un puzzle de euros

Responsabilidad patrimonial, ¿seguro a todo riesgo?

La Cara

Fernando Isasi Ortiz de Barrón
Abogado, socio de IORE Abogados, y profesor asociado de derecho administrativo de la UPNA.

La denominada responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas tiene en nuestro ordenamiento jurídico, cierto es, un carácter objetivo. Esta fundamental característica, reconocida de forma reiterada por la jurisprudencia, lleva anudada la no necesidad de culpa alguna en la Administración (o sus gestores) para la bondad de la reclamación. De tal forma, ni es preciso acreditar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa generadores del daño hayan actuado con dolo o culpa, ni siquiera es necesario probar que el servicio público se haya desenvuelto de manera anómala ya que tanto los preceptos constitucionales como las restantes disposiciones que establecen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

Este elemento o característica puede, en una primera aproximación, parecer sorprendente, así como extraña respecto del régimen general de las responsabilidades por daños. No obstante, podemos encontrar en el supuesto de las Administraciones públicas un fundamento lógico para dicho carácter objetivo de la responsabilidad. En este sentido, por ejemplo, desde el punto de vista de la práctica procesal, acreditar la existencia de culpa, o no, en el actuar de una Administración pública, o de sus gestores, plantea dificultades reales, tanto por el alcance y contenido de los servicios públicos (numerosos y diversos, así como extensos), como por los distintos miembros o gestores que participan en la efectividad del citado servicio. Ni que decir tiene que también por la diferencia de medios materiales (entre Administración y administrado) para su acreditación.

Así mismo, si el Estado, la Administración, financia los servicios públicos y su actuar a través de impuestos obligatorios para los ciudadanos, parece coherente que éstos mismos ciudadanos puedan reclamar y exigir unos servicios (los que se establezcan por el legislador), con estándares y niveles elevados de efectividad, con independencia de la existencia de culpa o funcionamiento anormal.

Debe señalarse, igualmente, que la propia institución de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas exige otros requisitos que también limitan de forma considerable los supuestos de responsabilidad patrimonial, sin necesidad añadida de restringir el carácter objetivo de la misma.

Así, por todos es conocido, la legislación y los tribunales requieren para poder estimar la responsabilidad de la Administración que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio sea antijurídico, es decir, que no exista el deber jurídico de soportarlo por el particular. Este requisito, así lo interpretan los órganos judiciales, exige para la posible indemnización de los daños o perjuicios que el riesgo inherente a la utilización del servicio público o actuación de la Administración “haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social”. La necesidad del carácter antijurídico del daño limita en numerosas ocasiones la responsabilidad objetiva de las Administraciones públicas (véase, por ejemplo, en materia sanitaria o en el ámbito de la anulación de actos administrativos en los que la falta de antijuridicidad conlleva regularmente la desestimación de las reclamaciones).

Otro requisito que limita y restringe notablemente la responsabilidad de las Administraciones es el relativo a la concurrencia de culpas por el actuar del propio administrado, o la ruptura del nexo causal por la conducta o negligencia del administrado (por una falta de atención, por ejemplo, como peatón o como conductor). Estos supuestos de exención o limitación son aplicados de forma más habitual y rigurosa que en otras responsabilidades por daños.

Es claro, consecuentemente, que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas no parece requerir modificación o restricción alguna, máxime teniendo presente la exigencia e interpretación de otros requisitos que se hace por los órganos aplicadores de forma rigurosa.

Otro argumento oponible a la limitación del carácter objetivo es que no puede olvidarse, tampoco, que es el propio Estado el que tiende cada vez más a exigir a los administrados y particulares una responsabilidad casi objetiva en determinados ámbitos (véase, por ejemplo, en el caso de la prevención de riesgos laborales y, más recientemente, en el sector del medio ambiente con la Ley 26/2007 de responsabilidad medioambiental). Resultaría contradictorio que las responsabilidades del administrado se acerquen a una objetivación y, por el contrario, la Administración pretenda limitársela

Por último, y con la finalidad de reducir el quantum o coste social de dicha responsabilidad o, más específicamente, de limitarla a su cifra justa, reseñar que las Administraciones ostentan la facultad de instruir a las autoridades y su personal procedimientos por los daños y perjuicios causados cuando hubiera concurrido dolo o culpa o negligencia grave (previsto en la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas). Si se instruyesen dichos procedimientos (que habitualmente no se tramitan) para repetir los daños y perjuicios de los administrados a los funcionarios que fuesen responsables, el coste social se ajustaría y no pagarían los administrados, ni de forma activa (mediante impuestos dedicados a ello), ni de forma pasiva (limitando la responsabilidad de la Administración por insostenible), por los daños.

La Cruz

Pilar Cáncer Minchot
Abogada del Estado en la Abogacía del Estado ante el TS.

Cuando hablamos de "Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas" nos olvidamos de que "el Estado" es una entelequia, que el "Estado " somos todos. Así que, cuando se plantea si debe responsabilizarse (es decir, pagar) el Estado, en realidad lo que se está planteando es si debemos pagar todos, con nuestros impuestos: es decir, si de verdad debemos estar o no ante una carga social.

La institución prototípica es la responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, regulada en el Título X de la Ley 30/1992: Lo más característico es que es una responsabilidad objetiva, no culposa, de modo que prácticamente solo si se rompe el nexo de causalidad, o existe "el deber jurídico de soportar" el daño, se exime a la Administración, es decir, al contribuyente, de repararlo. No podemos extendernos sobre este extraño concepto del "deber jurídico de soportar", pero señalemos que es bastante limitado. Además, la Jurisprudencia ha entendido "servicio público" en un sentido amplísimo, incluyendo todo tipo de actividad de la Administración.

Esta objetividad, pues, anuncia una asunción muy amplia de responsabilidad: Y debemos recordar que hay países de nuestro entorno, como el Reino Unido, en que el Estado solo asume una responsabilidad culposa. Ni siquiera en Derecho francés, en el que se ha inspirado nuestro sistema, se llega a la amplísima objetivación que nos es propia, pues,si bien no se exige culpa propiamente dicha, sí se exige una desviación de los estándares de funcionamiento normal de los servicios públicos, que en España no se pide (en este sentido los sistemas alemán e italiano son similares al francés).

Un campo en el que es muy obvio que nuestra Jurisprudencia se ha excedido es el de la responsabilidad del Estado legislador: Si se declara inconstitucional una ley, todo perjuicio patrimonial derivado de su aplicación tiene que ser resarcido, aunque derive de una actuación firme y consentida. Esto, que no sucede en todos los casos de anulación de actos administrativos, debería alarmarnos al menos por dos circunstancias:
-La construcción jurídica del Tribunal Supremo provoca que se impute la carga económica de la responsabilidad patrimonial al Estado (Administración General del Estado) en todas aquellas ocasiones en que estemos ante una ley estatal declarada inconstitucional, aunque la Administración beneficiada por la misma y que, por ejemplo, haya recaudado el tributo, sea una Comunidad Autónoma o incluso una Corporación Local…
-El estándar de la Unión Europea no es éste: Para que proceda indemnización cuando la norma de un Estado quebranta el Derecho de la UE, se exige que dicha violación haya sido "suficientemente caracterizada": No cualquier vulneración de las normas UE por parte de las nacionales genera la responsabilidad patrimonial del Estado miembro, sino únicamente las violaciones cualificadas, en las que el Estado miembro vulnera “de manera manifiesta y grave” los limites impuestos por la norma UE al ejercicio de sus potestades normativas. Para entendernos, aunque debiendo advertir que no es esta la terminología empleada por el TJUE a estos efectos, la vulneración manifiesta y grave sería la resultante de dolo o de culpa inexcusable, por oposición a la derivada de culpa leve.

Es una materia, pues, que está pidiendo una reforma normativa que reconduzca la cuestión a los estándares europeos y solucione la cuestión de la imputación de las consecuencias a las distintas Administraciones Públicas españolas (en línea, esto último, de lo previsto por la D. Ad. Primera de la Ley de Economía Sostenible, que ,sin embargo, se limita reconducir responsabilidades de las sanciones impuestas por la UE).

Y también deberíamos tener cuidado en el ámbito penal, en que la condena a una persona al servicio de la Administración pública genera la responsabilidad patrimonial de ésta: Es verdad que en supuesto de daños graves a grandes grupos de población (Colza, desastres ecológicos), el sentir social es que deben ser resarcidos. Pero la vía no puede ser la de tomar como chivo expiatorio a un funcionario que ha tenido una intervención muy discutible en el resultado para obtener ante el Tribunal penal (que se considera mucho más expeditivo que acudir a la vía administrativa y contencioso-administrativa) una reparación. Suele obtenerse, sí, pero a costa de imponer una pena de banquillo que supone un enorme quebranto personal para esa persona que, casi casi, "pasaba por allí" (hay casos en que indemnizaciones multimillonarias han derivado de la condena que en alguna instancia se consideró una mera falta): Insistimos, existen otras vías, como la administrativa, de gran amplitud, como hemos visto; o el Estado puede, como ha hecho en estos supuestos, dictar normas específicas de resarcimiento y reparación en uso de la solidaridad social. Además, yendo contra el funcionario o autoridad se oscurece en muchos casos la búsqueda del verdadero culpable: el que envenena la comida o avala que naveguen verdaderos cacharros….

Por tanto, ante la crisis que nos tiene que llevar a la austeridad en el gasto del dinero de todos, replateémonos nuestra normativa a la vista de los modelos del entorno europeo: Hemos estado a punto de pagar entre todos las aventuras financieras de unos cuantos que se creían que un chiringuito les iba a dar "duros a peseta"…Menos mal que, en este caso, los Tribunales han dicho que "hasta aquí"…

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