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8 de Octubre de 2014

La doctrina de los actos propios y su tutela en el derecho administrativo

Si bien la doctrina de los actos propios, conocida por el aforismo o “brocardo” “venire contra factum proprium non valet” surgió en el ámbito del derecho privado, su aplicación en el campo del derecho administrativo resulta hoy indiscutida.

Martín Jesús Urrea Salazar,
Abogado. Profesor de Derecho internacional privado en la Universidad Rey Juan Carlos


En efecto, los antecedentes de esta doctrina se remontan al derecho romano y más en concreto al ámbito sucesorio y guarda cierta relación con la prohibición del abuso de derecho expresamente contemplada en el art. 7.2 del código civil. Generalmente quien actúa de esta manera, es decir, quien pretende hacer valer una pretensión contraria a la confianza generada por su conducta anterior jurídicamente relevante, ejerce un derecho de manera "abusiva".          

Para algunos autores, a pesar de la jurisprudencia ya consolidada en materia de derecho público, los tribunales siguen siendo muy restrictivos en su aplicación, toda vez que "encaja solo un tanto forzadamente en el del Derecho administrativo". Pero generalizar esta afirmación puede resultar poco  acertado, y no es acorde a la práctica general en materia de derecho administrativo.

Incluso en el ámbito de las relaciones jurídico-tributarias, la jurisprudencia más reciente ha venido a confirmar la aplicabilidad de esta doctrina. La sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2013 (rec. nº 3262/2012) que confirma la de la Audiencia Nacional de 24 de julio de 2012 es un claro ejemplo. En igual sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2004 (rec. nº 2171/2012). Las citadas sentencias se refieren a la facultad de la Administración tributaria de revisar operaciones realizadas por la Administración en ejercicios anteriores, y entiende que la doctrina de los actos propios impide que una declaración posterior de fraude de ley pueda perjudicar al contribuyente. La Sentencia citada en último lugar hace referencia a un supuesto en el que se constituyó una sociedad de tenencia de participaciones por tres entidades de crédito, lo que junto a unas operaciones de ampliación de capital con aportación de acciones y posterior reducción con devolución de metálico parecía entrañar un supuesto fraude de ley, destinado a eludir la tributación de dividendos y plusvalías. La sociedad interpuesta había sido creada con la finalidad de gestionar las acciones de otra sociedad y no contaba con recursos materiales ni humanos. El alto tribunal establece que existió una previa actividad inspectora que tuvo como resultado unas liquidaciones, lo que en definitiva comportó un reconocimiento de derechos a la entidad recurrente que resultarían perjudicados, si posteriormente esos mismos actos objeto de actividad inspectora fueran declarados en fraude de ley.

En suma, la doctrina de los actos propios o "venire contra factum proprium non valet" resulta de plena aplicación en el ámbito de actuación de la Administración. La doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional y de nuestro Tribunal Supremo es clara al respecto. La Sentencia del Tribunal Constitucional  73/1988 de 21 de abril establece que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. Y establece igualmente el principio de su aplicabilidad a las relaciones jurídicas regidas por el Derecho administrativo y por el Derecho público en general, como ha venido reconociendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Es cierto que la Administración es más resistente a la fuerza vinculante de los actos propios que un particular, toda vez que una actuación suya precedente no le vinculará si está incursa en ilegalidad (Sentencia Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 2012). Pero el art. 110 de la Ley 30/1992 puede mitigar en parte esta resistencia al  sancionar que "los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado", y el art. 63 del mimo texto legal tipifica como causa de anulabilidad, que el acto administrativo incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2007 (nº rec.843/2004) se refiere en estos términos al principio de confianza legítima:

"El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las Sentencias de 1 de febrero de 1990, 13 de febrero de 1992, 17 de febrero, 5 de junio y 28 de julio de 1997 ), y se consagra en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , tras su modificación por la Ley 4/1999, que en su artículo 3, cuyo número 1, párrafo 2º , contiene la siguiente redacción: «Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima».
El contexto interpretativo de estos principios jurídicos se advierte en la Exposición de Motivos de la citada Ley procedimental administrativa, cuando afirma lo siguiente: «En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente".

Nuestra jurisprudencia admite que los actos propios de la Administración se manifiesten, no sólo cuando la Administración exterioriza su parecer, de manera expresa y positiva, "sino que también puede mostrarse mediante actos tácitos o presuntos, con tal que sean concluyentes e inequívocos en relación con la evidencia de la conducta de la Administración reflejada en ellos" (Sentencia Audiencia Nacional de 21 de noviembre de 2013, rec. 325/2010). 

Hay que destacar también que la aplicación de este principio opera también en contra del administrado. El particular también puede quedar vinculado por su actuación previa por ejemplo en un proceso selectivo de accedo a la función pública. Según constante jurisprudencia, quien participa en estos procedimientos y acepta las bases no puede posteriormente, y si el resultado no le es favorable, cuestionar su legalidad (a salvo incurran en nulidad de pleno derecho).

Pero, el aforismo objeto de este comentario juega igualmente un papel relevante en los casos en los que el silencio administrativo positivo despliega su virtualidad. Por ejemplo, y en materia de extranjería, la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 4/2000 de derechos y libertades de los extranjeros en España recoge una serie de supuestos en los que el silencia de la Administración tiene sentido positivo. Se trata de las solicitudes de prórroga de la autorización de residencia, la renovación de la autorización de trabajo, así como las solicitudes de autorización de residencia de larga duración.

Si solicitada por un extranjero la autorización de residencia de larga duración, la Administración no resuelve en el  plazo de tres meses, la previsión legal anterior hace que la solicitud haya de entenderse estimada por silencio administrativo. Y si tenemos en cuenta que en estos casos de silencio administrativo positivo, nos encontramos con verdaderos actos administrativos, una resolución denegatoria posterior al transcurso del plazo legalmente previsto para resolver chocaría con la doctrina de los actos propios.

En efecto, a tenor del art. 43.2 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común "La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento". Y según el número 4 del citado precepto, "los actos administrativos producidos por silencio administrativo" podrán hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.

El número 3 a) del mencionado precepto "positiviza" la doctrina de los actos propios en materia de actos presuntos de la administración al disponer expresamente que "en los casos de estimación por silencia administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo".

Desde el punto de vista procesal, el art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa sanciona como actividad administrativa impugnable la inactividad de la Administración basada en la no ejecución de sus actos firmes. De este modo, es posible fundar un eventual recurso contencioso-administrativo en la no ejecución de un acto administrativo "presunto". En el ejemplo anterior, sería posible solicitar la ejecución del acto presunto de concesión de la autorización de residencia de larga duración, instando la condena de la Administración a la entrega de la documentación acreditativa de la citada autorización.


Martín Jesús Urrea Salazar,
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