- Los filtros de admisibilidad del Recurso Especial en Materia de Contratación. Parte 2
Tras ver en el artículo anterior, un acercamiento general a las principales causas de admisión, nos vamos a centrar en este comentario a una confusión muy extendida que reaparece una y otra vez, tanto en la práctica administrativa como en el propio discurso de muchos operadores. La idea de que, si una licitación contiene una ilegalidad clara, cualquier empresa del sector debería poder recurrirla, especialmente la competencia. Suena razonable. Incluso intuitivo. Pero jurídicamente no funciona así. Y conviene decirlo con claridad desde el principio: en contratación pública no existe una acción popular en sentido propio.
Es verdad que el artículo 48 de la LCSP[1] utiliza una fórmula amplia. Habla de personas físicas o jurídicas cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, directa o indirectamente, por la decisión recurrida. A primera vista, podría parecer que el legislador ha querido abrir mucho la puerta. Y, de hecho, la ha abierto. Pero la ha abierto para quien acredite un interés legítimo real, no para quien invoque simplemente un interés abstracto en la legalidad del procedimiento. Esa diferencia, que puede parecer técnica, es en realidad la clave de todo.
La Directiva 89/665/CEE también se mueve en esa lógica: pretende garantizar vías de recurso eficaces para quienes tengan o hayan tenido interés en obtener un contrato y se hayan visto perjudicados por una infracción. Es decir, protege a quien está en condiciones de sufrir un perjuicio jurídico relevante, no a quien pretende ejercer una suerte de fiscalización general del expediente. Por eso, cuando se traslada esta idea al recurso especial español, la conclusión es bastante nítida: la legitimación es amplia, sí, pero no universal[2].
La doctrina reciente del TACRC vuelve a recordarlo con bastante frecuencia como vimos en el artículo anterior, por ejemplo, a través de la Resolución 1230/2025 dictada en un asunto relativo a la adjudicación de un suministro convocado por TRAGSA, inadmitió el recurso interpuesto por una mercantil que no había presentado oferta y que pretendía impugnar la adjudicación alegando incumplimientos técnicos de la adjudicataria. El razonamiento del Tribunal es muy significativo: no basta con operar en el sector ni con disentir de la legalidad del resultado; hay que demostrar qué beneficio concreto reportaría la estimación del recurso. Si no se ha competido y no se acredita una afectación real, lo que queda es solo un interés por la legalidad, y eso no equivale a legitimación[3].
Dicho de otro modo, el recurso especial no está diseñado para corregir cualquier ilegalidad «desde fuera» del procedimiento. Está pensado para tutelar posiciones jurídicas conectadas con la licitación. Por eso, cuando una empresa no ha presentado oferta y recurre directamente la adjudicación, lo primero que el Tribunal suele preguntarse no es si la adjudicataria cumplía o no el pliego, sino algo mucho más básico: qué gana realmente esa empresa si el recurso prospera. Y si la respuesta es difusa, hipotética o inexistente, el problema ya no es de fondo, sino de legitimación. Incluso habiendo presentado oferta, la parte recurrente deberá probar que la estimación le beneficia, pero no valdrá cualquier beneficio, pues evidentemente alguien mejoraría de la 3ª a la 2ª posición, esto sólo sucederá si la estimación del recurso le convierte en adjudicatario o mantiene vivas sus opciones para acabar siéndolo, es decir podrá recurrir quien además de haber presentado oferta, se lleva o podría seguir luchando, por la adjudicación en caso de ver estimado el recurso.
Ahora bien, conviene hacer inmediatamente una precisión importante, porque aquí es donde a veces se pasa de una idea correcta a una simplificación incorrecta. No haber presentado oferta no significa siempre, sin más, carecer de legitimación. Esa es la regla general para muchos supuestos, especialmente cuando se ataca la adjudicación sin haber participado. Pero la propia doctrina admite una excepción de gran interés práctico: cuando precisamente lo que se impugna es una cláusula del pliego o una configuración de la licitación que impidió participar en condiciones de igualdad. En esos casos, la falta de oferta no elimina automáticamente la legitimación; al contrario, puede ser una consecuencia del vicio denunciado[4].
Este matiz es esencial. Si un operador económico no presenta oferta porque el pliego contiene una barrera de entrada real, por ejemplo, una no división en lotes injustificada, una exigencia técnica desproporcionada o una solvencia diseñada de forma cerrada, el problema ya no se analiza igual. Ahí la cuestión es si esa empresa puede acreditar que la propia configuración del expediente la expulsó razonablemente del procedimiento. Si logra demostrarlo, la legitimación puede reconocerse precisamente porque la lesión de su interés legítimo se produce antes incluso de presentar oferta. Dicho de forma sencilla, no es lo mismo decidir no participar que verse privado de hacerlo por unos injustificados requisitos de acceso.
También en el caso del licitador excluido la legitimación exige matices. Un licitador excluido no queda legitimado de forma automática para recurrir cualquier acto posterior. Si su exclusión ha devenido firme, la impugnación de la adjudicación normalmente carecerá de utilidad para él, porque ya no puede resultar adjudicatario. Ahí vuelve a aparecer la misma lógica de fondo: la legitimación no se mide solo por haber estado alguna vez en el procedimiento, sino por la utilidad jurídica real de la estimación del recurso, ya sea por resultar adjudicatario con la estimación, o por seguir teniendo posibilidades para ello. Si no puede obtenerse una ventaja efectiva[5], lo que falta no es tanto razón de fondo como posición jurídica apta.
Por eso creo que conviene desterrar una forma muy frecuente, y muy engañosa, de plantear esta cuestión. A veces se escucha: «si el expediente está mal, alguien debería poder recurrirlo». En abstracto, la frase parece impecable. Pero el recurso especial no funciona así. No es una herramienta de depuración general del procedimiento, ni sirve para obtener cualquier ventaja, un mero cambio de posición no se consideraría legitimador. Es un mecanismo de tutela de intereses legítimos que obliga siempre a formular una pregunta previa, incómoda pero imprescindible: ¿qué relación real tiene el recurrente con la decisión que impugna y qué beneficio obtiene si se estima su pretensión?
Quizá la mejor forma de resumir toda esta cuestión sea la siguiente: la legitimación en el recurso especial es amplia, pero no indiscriminada; flexible, pero no abierta a cualquiera; conectada con la concurrencia, pero no confundible con una acción pública; y sirve para obtener utilidad eficaz, pero no para pretender mejoras irrelevantes. En contratación pública puede haber muchas ilegalidades relevantes, pero no toda ilegalidad genera por sí sola legitimación para recurrirla. Y entender bien esto no es un formalismo: es comprender cómo está construido realmente el sistema.
Al final, como ocurre tantas veces en contratación, no basta con tener un buen argumento. Hay que ocupar además la posición adecuada para hacerlo valer. Y en materia de legitimación, esa posición no se presume: hay que explicarla, acreditarla y conectarla con una utilidad jurídica concreta y eficaz. Sin ese paso previo, incluso un recurso bien planteado en lo sustantivo debe quedarse fuera antes de empezar. Al final, no se trata tanto de querer intervenir como de poder hacerlo. La legitimación no es un formalismo caprichoso, sino la manera de vincular el recurso a una posición jurídica real y a una utilidad concreta, es una manifestación de aquello que decía Ihering «Las formas son la garantía de las libertades.»
[1] Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (art. 48 LCSP).
[2] Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos.
[3] TACRC, Resolución n.º 1230/2025, Recurso n.º 1122/2025, de 11 de septiembre de 2025, sobre falta de legitimación de mercantil no participante que recurre la adjudicación.
[4] TACRC, Resolución n.º 1461/2025, de 16 de octubre de 2025, relativa a la condición de interesado de quien no presentando oferta recurre las cláusulas que se lo impiden.
