En todos aquellos ordenamientos jurídicos cuyos orígenes y espíritu se remontan al derecho francés del siglo XVIII, la concepción de una Administración Pública netamente distinguible del Poder Judicial ha dado pie al reconocimiento de dos consecuencias incontestables: su expresa superioridad de partida frente a los ciudadanos sometidos a su autoridad, ejemplificada en las diversas manifestaciones de la autotutela, amparada en el principio de legalidad; y la previsión de mecanismos para someter dicho poder a la ley y a unas determinadas garantías.
Una de las manifestaciones capitales de dicha prevalencia es el ius puniendi. Como primer fiscalizador del cumplimiento del Ordenamiento Jurídico, la Administración ostenta instrumentalmente el derecho a ejercer la potestad sancionadora sobre aquellos que se desvíen del mandato legal, siempre subordinado al pronunciamiento último de los Tribunales.
Como contrapeso a tal prerrogativa, la Constitución de 1978 configura un abanico de garantías que tienen por objeto establecer las cautelas que eviten el uso irregular y desmedido de la fuerza por el Estado. Estos límites, que encuentran su acomodo en los artículos 24 y 25, y que son sometidos al escrutinio de los Tribunales, tal y como determina el artículo 106 de nuestra Carta Magna, no resultan exclusivamente predicables de la jurisdicción penal, sino que han sido extendidos al ámbito administrativo, dado que el castigo de las infracciones administrativas se erige igualmente en una manifestación de la capacidad punitiva de la Administración (SSTC 18/1981; 125/1983).
A primera vista, la teoría parece sencilla, aunque dicha extrapolación del sistema garantista se encuentra, en la práctica, con no pocas dificultades. Una de ellas, tal vez la más frustrante para el administrado que, sin intervenir materialmente, se ve inmerso en la dirección de actuaciones sancionadoras frente a su persona, es el establecimiento de la solidaridad como mecanismo de determinación de la responsabilidad.
Así, establece el artículo 130.3 de la Ley 30/1992 que: "Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan".
Leído y analizado dicho artículo debemos detenernos a recapitular, dado que lo más probable es que nos surjan infinidad de preguntas. ¿No era el principio de personalidad de la sanción uno de los denominadores principales del Orden Penal? ¿Cómo va a respetarse el principio de proporcionalidad, si la responsabilidad solidaria no atiende a la menor o mayor participación en la comisión del ilícito? ¿No contraviene dicho precepto a su vecino, el artículo 130.1 de la Ley 30/1992, adalid de la responsabilidad subjetiva en la determinación de la imputabilidad en el procedimiento sancionador?
Ante la parquedad normativa, han sido los Tribunales los que, a través de un número nada desdeñable de pronunciamientos, han ido cincelando la interpretación que ha de darse con respecto a la responsabilidad solidaria, delimitando los criterios que han de observarse para su aplicación y alejándola de figuras peligrosamente afines.
De una revisión pormenorizada de las Sentencias más relevantes al respecto, podemos extraer las pinceladas básicas que determinarán la procedencia o no de la imputación de una infracción a título de responsable solidario:
- A diferencia de la previsión expresa contenida en el artículo 130 de la Ley 30/1992, la responsabilidad solidaria no está contemplada en el Orden Penal (ATC Nº 193/2007, de 26 de marzo).
- La necesidad de que el incumplimiento de las obligaciones que determinan la responsabilidad solidaria se encuentren recogidas en ley (STSJ de Cataluña, de 17 de mayo).
- La necesidad de que concurra un mínimo elemento de culpa o negligencia en la conducta del imputado ha de ser observada estrictamente (STSJ de Andalucía, de 19 de abril de 2005).
- No puede entenderse, tomando como partida el punto anterior, que la responsabilidad solidaria encubra una imputación basada en criterios estrictamente objetivos (STC nº146/1994, de 12 de mayo).
- El diferente trato con respecto a las personas jurídicas. El deber in vigilando. (Sentencia nº 246-1991 de 19 diciembre)
Pese a la exhaustividad de los pronunciamientos judiciales aportados, restan interrogantes que resolver.
No resulta baladí aludir a que la proporcionalidad en el derecho administrativo sancionador se configura como una garantía básica que determina el grado de responsabilidad del imputado. La solidaridad en la respuesta punitiva a las infracciones, equipara autoría material con, pongamos como ejemplo, una negligencia leve, lo que resulta ciertamente reprochable.
De igual manera, resulta complicado alejar las sospechas de esta figura, en tanto puede advertirse en la misma un ánimo de la Administración por repetir contra el sancionado que disponga de una mayor solvencia patrimonial, o que sea más fácilmente localizable, como es el caso de las personas jurídicas.
