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Del optimismo normativo: Sobre Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018…

8 de Enero de 2018

El Consejo de Ministros ha aprobado, en su reunión del 7 de diciembre de 2017, el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018. Se trata de cumplir con la previsión establecida en el art. 25.1 de la Ley Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre), precepto que, modificado por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP/2015), establece que “el Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente”.

Javier Fuertes,
Abogado


Se cumple, por vez primera tras su entrada en vigor (2 de octubre de 2016) con esa obligación impuesta al Gobierno de la nación de aprobar el modelo sistemático de una actuación pública que se elabora anticipadamente para dirigir y encauzar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno, previsión que encuentra su origen en el Acuerdo Interinstitucional "Legislar mejor" alcanzado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión Europea, que entró en vigor en 2016, con el loable objetivo de garantizar que los ciudadanos de la UE puedan beneficiarse de una reglamentación más simple, clara y específica.

El texto íntegro del Plan (que puede ser consultado en la página web de La Moncloa en http://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/documents/2017/refc20171207e_2.pdf) y que se desarrolla a lo largo de 130 páginas, muestra el catálogo de normas que el Gobierno considera que han de ser aprobadas a lo largo del año 2018 y como resumen se señala que:

    1) Se prevé la aprobación de 287 normas, de las cuales 9 tendrán rango de ley orgánica, 38 de ley ordinaria y 240 de real decreto.

    2) De ellas, 44 propuestas normativas derivan de la transposición de directivas europeas: 4 leyes orgánicas, 17 leyes ordinarias y 23 reales decretos.

    3) Se procederá a la transposición de 52 directivas comunitarias.

Un análisis forense superficial permite determinar que el Gobierno manifiesta la intención (como necesidad de la sociedad) de que el Parlamento apruebe 47 leyes (9 orgánicas y 38 ordinarias), 21 de las cuales (4 orgánicas y 17 ordinarias) se deben a la necesidad de trasponer directivas de la Unión Europea.

El Plan, que pudiera ser sensato, resulta un planteamiento optimista (cuando no poco creíble) en términos cuantitativos y en cuanto a la capacidad de fabricación normativa. De hecho, en los últimos diez años jamás se han alcanzado esas cotas de productividad legislativa, y más aún si se tiene en cuenta que a lo largo del año 2017 no se ha aprobado ninguna Ley Orgánica y que en el 2016 la elaboración de leyes quedo limitada a dos. En cuanto a las leyes ordinarias el esbozo se antoja igual de ufano, puesto que a lo largo del 2017 el Parlamento ha conseguido aprobar (y no sin esfuerzo) 9 leyes. Logro nada despreciable si se tiene en cuenta que en 2016 no se aprobó ninguna, y volver a la fertilidad del año 2015 no parece posible en las actuales circunstancias, en las que la falta de consenso se muestra como la principal característica en los hacedores de normas con rango de Ley.

Y ni siquiera el hecho de que se plantee que se va (se debería y se tendría, en realidad) a proceder a la transposición de 52 Directiva de la Unión Europea hace creíble el plan presentado. Es más, en el texto aprobado por el Consejo de Ministros (recuérdese, el 7 de diciembre) se puede leer que a este respecto que ello "no implica la aprobación de ese mismo número de normas ya que parte de ellas podrán ser transpuestas, posiblemente, a lo largo de lo que queda de 2017 o bien, cabe la posibilidad de que una norma pueda servir de vehículo para la transposición de varias Directivas". En fin, una prueba más de optimismo, lo de pensar en la aprobación de este tipo de normas (difícil para las normas reglamentarias, francamente imposible para las legales) a estas alturas de año.

Ahora bien, como resumen sintético (lo que impide entrar en el detalle de esas casi 300 normas que se nos prometen) se puede señalar que:

    1) Se van a hacer dos Leyes de Presupuestos Generales del Estado (los pendientes del 2018 y los correspondientes a 2019).

    2) Unión Europea: Se van a promulgar 44 normas (4 Leyes Orgánicas, 17 Leyes ordinarias y 23 Reales Decretos) que suponen transposición de Directivas de la Unión Europea.

    3) En el ámbito Penal se va proceder a aprobar una ley reguladora del Derecho a la Defensa, a la reforma del Código Penal, a promulgar una nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal y a aprobar una Ley Orgánica sobre el tratamiento de datos personales para fines policiales y judiciales penales, así como una nueva Ley General Penitenciaria.

    4) En el ámbito Civil se va a modificar (modernizar) el Código Civil en cuanto a obligaciones y contratos y en materia de discapacidad y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de ejecución, agilización de procedimientos e impulso de la mediación y discapacidad, así como a la modificación de la Ley General para la Defensa de Consumidores y Usuarios y a la aprobación del desarrollo reglamentario de la Ley de Crédito inmobiliario

    5) Profesiones Jurídicas: se va a aprobar el nuevo Estatuto General de la Abogacía, se va a modificar el arancel de derechos de los Procuradores de los Tribunales y se va a modificar la regulación (Ley y Reglamento) sobre el acceso a las Profesiones de Abogado y Procurador, así como un nuevo Estatuto del Ministerio Fiscal.

    6) Extranjería: modificación de la Ley Orgánica de derecho y libertades de los extranjeros en España.

    7) Violencia de Género: modificación de la Ley Orgánica de medidas de protección integral contra la violencia de género.

    8) Tecnología de la información: Aprobación de una Ley de seguridad de las redes y sistemas de información y del Reglamento sobre accesibilidad de los sitios web y aplicaciones para dispositivos móviles del sector público.

La sensación que se trasmite es la de que nos encontramos ante una nueva tormenta normativa comparable a la que arrasó nuestro sistema normativo a finales del año 2015... aunque, en términos meteorológicos, ya sabemos que una cosa son las predicciones y otra la del tiempo que finalmente hace.

... y las razones por las que ese Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018 resulta poco creíble

Aunque el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018 está ahí y a buen seguro que, tras él, hay un importante número horas y de buenas intenciones, existen importantes razones que avalan su casi seguro incumplimiento, entre las que se encuentran las siguientes.

    1) Planificar no es una tarea nada fácil. Ni tenemos tradición ni va mucho con ese carácter tan nuestro dado a la improvisación del que siempre hemos hecho gala a la hora de regular y legislar.

    2) Somos nuevos en esto. Es la primera vez que nos enfrentamos a la planificación normativa y aunque para todo hay una primera vez el texto del plan, y su redacción, demuestra la bisoñez propia de los conductores noveles.

    3) Sin lugar a dudas ambicioso. Parece difícil llegar a todo, y todo plan que se precie de serlo requiere de ordenar las tareas y lo de priorizar no se ve por ningún sitio. El orden se agota en lo formal (a lo que nos compromete Europa, lo que ha de regularse por Ley Orgánica y por Ley ordinaria, el reparto por grandes áreas temáticas, en este caso Ministerios) pero sin trascender a lo material, ya que el Plan no ofrece ninguna respuesta, más allá de ese qué, ni para el quién, ni el cuándo, ni el cómo.

    4) Empezamos tarde (y mal). El plan debería haber sido aprobado (como tarde) el 30 de abril de 2017 lo que supone que nos hemos comido siete meses en la planificación y elaboración de las normas. Las normas reglamentarias están en manos del Gobierno, pero las leyes dependen del Parlamento y sus tiempos.

    5) La composición del Parlamento, en cuanto que no muestra el apoyo directo a los planes del Gobierno. Y es que no conviene olvidar que el Plan es del Gobierno y que una cosa es la iniciativa legislativa y otra (muy diferente por cierto y más en las circunstancias actuales) la potestad legislativa.

    6) No es nada realista. El Plan consiste en una relación de materias, o campos de actividad, que reciben un tratamiento plano, y no todo es igual a la hora de realizar una norma, de manera que la única diferenciación que se establece es si requiere o no evaluación y, en el caso de la transposición de Directivas de la Unión Europea cuáles son. Detrás no se ve nada (seguro que lo hay) pero ninguna indicación, más allá de las señaladas, sobre la forma en la que se van a acometer esas reformas.

    Es un plan de negocio y, como tal, necesita de una credibilidad de la que carece.

    7) Y, además, muestra cierto desapego con la realidad, hasta el punto de ignorar las labores que se están realizando en el Parlamento en la actualidad. Es el caso de una norma que regule el problema de la corrupción, y hay una norma estancada en el Parlamento. Poca (o ninguna) voluntad política se muestra en su regulación cuando no se incorpora al Plan, a pesar de llevar más de un año en el Parlamento (como es la Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes que allí está desde septiembre de 2016).

    Se trata de una cuestión que aparece en todas las encuestas de opinión como una de las que más preocupa socialmente... pues en las 130 páginas del Plan no hay referencia a que se vaya a regular nada en este campo y no deja de ser significativo que el término corrupción (política) únicamente aparezca una vez y que lo sea al referirse a la nueva Ley Orgánica General Penitenciaria.

    En cambio se recogen normas reglamentarias, como es el caso del Reglamento de Régimen Jurídico de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional (auténtico último bastión contra la corrupción en las Entidades Locales) que se nos decía no había sido aprobadas porque antes resultaba preciso aprobar una Ley contra la Corrupción.

    8) Cantidad, variedad y, sobre todo, calidad de las normas a realizar. Es cierto que hay regulaciones que vienen dadas, como es el caso de las Directivas de la Unión Europea, aunque la historia reciente ha mostrado que los responsables de legislar prefieren ponernos a los pies de los caballos que alcanzar un consenso, por fácil que este fuera, y otras en las que se cuenta con importante ayudas para su realización (por proceder de sectores concretos y/o tecnificados). Pero a su lado encontramos materias que requieren de un largo y complejo proceso de elaboración.

    Es el caso de la reformas e innovaciones que se plantean en ámbitos como son la Ley de Enjuiciamiento Criminal, Código Penal, obligaciones y contratos, mediación... por no citar otros muchos como pudieran ser los relativos al derecho a la defensa, discapacidad, extranjería...

    Se trata de cuestiones que requieren de estudios previos, de capacidad análisis y voluntad de consenso... Todo lo cual o resulta difícil de imaginar en la circunstancias que nos ha tocado vivir.

    9) Dos mejor que una. Ni que decir respecto a la elaboración de dos leyes de presupuestos y como no ha sido posible hacer en tiempo una, la de 2018, vamos a ser capaces de hacer dos.

Y hay más, tanto de orden técnico, como práctico, como jurídicas y políticas. Pero lo cierto es que se ha cumplido (tarde y mal) con la aprobación de un texto que se limita a dar formal cumplimiento a esa obligación de que, por el Consejo de Ministros, se proceda a la aprobación del Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para el año 2018. Pero nada más.

Tampoco hay que esperar mucho. En un año lo veremos y será el propio tiempo el que ponga en evidencia. Y es que, en resumen, y como pone de manifiesto la sabiduría popular del dicho al hecho hay un gran trecho que, en el presente caso, se antoja insalvable.

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