Una de las características fundamentales de la Ley Concursal es la “unidad legislativa”, al recogerse en una sola ley los aspectos sustantivos y procesales del concurso de acreedores. La propia Ley Concursal matiza este principio por la Ley Orgánica sobre la reforma concursal y, sobre todo, por la existencia de un Derecho concursal especial, dictado para las crisis de las entidades de crédito, de inversión y de seguro. Además, esta unidad legislativa también ha sido “matizada” por otras normas, que no afectan a ninguno de los sectores que el legislador sujeta a especialidades. La última modificación en este sentido es la recogida en la Disposición Adicional Cuadragésima primera de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, que reconoce un privilegio del prestamista público en caso de declaración de concurso de acreedores de sociedades concesionarias de autopistas de peaje competencia de la Administración. La incorporación de preceptos concursales fuera de la normativa concursal, ni es adecuada desde el punto de vista de la técnica legislativa, ni responde al objetivo de someter a una misma normativa toda la materia concursal.
Es de sobra conocido que desde la publicación de la Ley Concursal en el año 2003 se han ido sucediendo reformas legales "asistemáticas" sobre la misma que, al margen de otras consideraciones de mayor calado sobre el funcionamiento actual del concurso de acreedores, han evidenciado el escaso éxito que ha tenido la proclamación en su Exposición de Motivos del principio de "unidad legislativa". Y ello no tanto -o no sólo- por las importantes excepciones que ya reconocía la propia Ley Concursal, sino, también, porque este principio no ha sido obstáculo para que en otras normas, de índole muy diversa a la concursal, se hayan introducido reglas propias y distintas a las recogidas en la Ley Concursal, que van paulatinamente quebrando con ello cualquier atisbo de unidad.
En efecto, desde un inicio la Ley Concursal ya optaba por matizar la "unidad legislativa" por la publicación de la Ley Orgánica sobre la reforma concursal y, sobre todo, por la existencia de un Derecho concursal especial, dictado para las crisis de las entidades de crédito, de inversión y de seguro. Con este último "matiz" se ha legislado profusamente en los últimos tiempos, logrando con ello -al margen de cualquier otra consideración sobre la conveniencia o no del modelo elegido por el legislador y de la forma y fondo de las sucesivas modificaciones- que, de hecho, las entidades de crédito, de inversión y de seguro queden al margen del concurso de acreedores y no que estén sujetas a especialidades concursales.
Pero, es que, además, como se indicaba, la "unidad legislativa" también ha sido "matizada" por otras normas, que no afectan a ninguno de los sectores que el legislador permitía sujetar a especialidades. Por más que, con carácter general, cuando esto se ha producido, se haya insistido en que, ni desde la perspectiva formal ni desde la óptica material, el sistema de "derogaciones parciales" o "excepciones" a la aplicación de la Ley Concursal debe articularse así, ello no parece ser óbice para seguir recurriendo a esta vía.
La reflexión viene propiciada por la inclusión en la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 (BOE 24 diciembre 2009), de la Disposición Adicional Cuadragésima primera relativa al "Reequilibrio económico financiero de las concesiones de autopistas de peaje". La norma establece diversas medidas para las sociedades concesionarias de autopistas de peaje competencia de la Administración General del Estado e incluye, en su apartado segundo, al referirse a un "Préstamo participativo por sobrecostes de expropiaciones", una previsión sobre "Ampliación del plazo de las concesiones, elevación de tarifas y liquidación de ingresos adicionales" (letra c), que establece: "Con el fin de compensar los sobrecostes por expropiaciones, el Ministerio de Fomento, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda, propondrá al Gobierno modificar las concesiones a que se refiere esta disposición acordando, conjunta o aisladamente, una elevación de tarifas o una ampliación del plazo de concesión, a los solos efectos de generar ingresos adicionales directa y exclusivamente destinados a amortizar el principal y los intereses a que se refiere el apartado Dos.b).2ª.a) del préstamo participativo otorgado al amparo de esta disposición. La elevación de las tarifas será escalonada. En caso de declaración de concurso de acreedores de la sociedad concesionaria, dichos ingresos adicionales no formarán parte de la masa del concurso y se ingresarán directamente en el Tesoro para la amortización del préstamo (…)". La redacción literal de la norma no deja lugar a dudas. Si en estos supuestos la sociedad concesionaria es declarada en concurso de acreedores, no se aplicará en este punto la Ley Concursal, puesto que estos ingresos adicionales no se integrarán en la masa del concurso, sino que irán directamente al Tesoro para la amortización del préstamo.
La inclusión de una norma de este tenor, como antes ha sucedido con otras disposiciones similares recogidas en otras Leyes, no puede ser considerada ni idónea ni positiva. Desde el punto de vista formal por motivos evidentes. Se insiste en incorporar preceptos concursales fuera de la normativa concursal, lo que rompe cualquier modelo de técnica legislativa y conduce, irremediablemente, a que la "unidad legislativa" sea progresivamente sustituida por la "diversidad legislativa". Ni que decir tiene que, por añadidura, empieza a ser ya realmente complejo conocer cuáles son las normas que, de forma complementaria a la normativa concursal, deben aplicarse en un concurso de acreedores, lo que nos devuelve a épocas no muy lejanas. Desde la perspectiva material porque sólo en supuestos concretos específicamente previstos en la legislación concursal debieran admitirse excepciones a la aplicación de la propia normativa concursal. Lo contrario supone volver a un sistema en el que, frente a la legislación general, coexistan normativas específicas surgidas al amparo de la oportunidad legal.
En definitiva, no parece este el sistema adecuado para lograr la tan reclamada y necesaria "cultura concursal". Es indispensable que el concurso de acreedores se constituya en un procedimiento que cumpla de modo eficiente las funciones de satisfacer a los acreedores y conservar las empresas viables. Y difícilmente va a lograrse este objetivo si la tendencia es reconocer no sólo "alternativas" al concurso sino, además, "especialidades" y "excepciones" al mismo que, en buena medida, permitan la inmunidad al concurso.
