Una de las principales novedades que introdujo la Constitución Española de 1978 fue la división territorial del Estado en Provincias, Municipios y Comunidades Autónomas que, como prevé el artículo 137 “gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”, si bien el criterio de distribución de competencias quedó perfectamente definido en los artículos 148 y 149, con la excepcionalidad de la vía del artículo 150.2, el debate de los constituyentes en torno al sistema de financiación de sus respectivas competencias no quedó definitivamente cerrado, lo que ha dado lugar a un cambio permanente, tras las siempre difíciles negociaciones entre los Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas y los Consejeros de Economía de las respectivas Comunidades Autónomas en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, máximo órgano de coordinación fiscal entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Esta circunstancia se produce porque, en realidad, estamos ante un modelo extraordinariamente flexible, toda vez que el texto constitucional remite a una ley orgánica la regulación del sistema de financiación.
Así, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas 8/1980 de 22 de septiembre, se articula sobre la base de los principios consagrados en el apartado primero del artículo 157 de la Constitución Española y regula el ejercicio de las competencias financieras enumeradas, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado. Los recursos de las Comunidades Autónomas son los siguientes:
- a)Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
- b)Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
- c)Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
- d)Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
- e)El producto de las operaciones de crédito.
El criterio general de distribución de recursos es el descrito en el artículo 157, si bien la excepción la encontramos en el sistema de Concierto Económico Vasco-Navarro, que supone una relación especial con el Estado desde 1878, tras la tercera guerra carlista, siendo Presidente del Gobierno de España Antonio Cánovas del Castillo, en la que se pacta entre las distintas diputaciones la cantidad que corresponde a las provincias, al territorio autonómico y las aportaciones al Estado a través del cupo. La ley por la que se aprueba el concierto económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco es la ley 12/1981 de 13 de mayo y la Ley Orgánica 13/1982 de 10 de agosto de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
Tal vez esa flexibilidad constituya una ventaja, pero a la vez un obstáculo, porque si bien se puede avanzar en el sistema de financiación modificando cada cinco años la Ley Orgánica 8/1980 sin necesidad de una reforma constitucional, con la inclusión de la Disposición Adicional Primera, a tenor de la cual "La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales", cuya actualización se llevará a cabo en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, se impide la extensión del régimen del Concierto Económico a otros territorios, con lo cual la Disposición Adicional Primera opera, en realidad, como una cláusula de cierre. Seguramente habría sido mejor concretar en el artículo 157 las Comunidades Autónomas que gozan de ese privilegio fiscal y extenderlo a las nacionalidades históricas de Cataluña y Galicia, o incluso en el apartado c) debió incluirse alguna fórmula que limitase la contribución de las Comunidades Autónomas al Fondo de Compensación Interterritorial en atención a los principios de igualdad, progresividad y capacidad económica. No se hizo cuando se debatía entre los ponentes el texto constitucional, y ahora la reforma se antoja imposible, dado que se requiere una mayoría favorable de tres quintos, que hoy no se da en las Cortes Generales.
A pesar de las dificultades, la Ley Orgánica 8/1980 ha sido un instrumento útil y se ha incrementado mucho el nivel de recaudación tributaria por parte de las Comunidades Autónomas, que hoy gestionan el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales, Impuesto de Sucesiones y Donaciones, Impuestos sobre el Juego, los Impuestos Especiales sobre determinados medios de transporte y ventas minoristas de determinados hidrocarburos, el 30 por ciento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y una parte del Impuesto sobre el Valor Añadido, que además desde 1996 gozan de capacidad normativa, esto es, la potestad de legislar y fijar el tipo impositivo sobre los impuestos recaudados, una novedad que no tiene precedente en nuestro derecho comparado. Por todo ello, y hasta el momento en que se proceda a una reforma del texto constitucional a fondo en materia fiscal que con el tiempo será inevitable dado el alto grado de consenso en nuestra sociedad sobre la necesidad de una fiscalidad propia en algunos territorios; se puede avanzar con la actual legislación y abordar un cambio legislativo que pivote sobre cuatro ejes básicos:
- Elevar la cuota autonómica de participación en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas del 30 al 50%;
- La cesión de la Agencia Tributaria a las Comunidades Autónomas que, con un cuerpo propio de inspectores de finanzas tendrían facultades de control y sanción en el ámbito territorial que le es propio;
- Limitar la contribución de las Comunidades al Fondo de Compensación Interterritorial fijando un tope máximo negociado entre los órganos de coordinación del Estado y los gobiernos autonómicos y,
- Abordar de una vez el cambio definitivo en el modelo de financiación en el ámbito municipal, con supresión del Impuesto de Bienes Inmuebles, buscando vías alternativas de ingresos para los Ayuntamientos.
Esta ambiciosa reforma de gran alcance puede hacerse sin tocar el actual marco constitucional, lo que facilitaría el acuerdo entre las fuerzas políticas, aunque tal vez el debate se demore un poco más habida cuenta de que la principal ocupación del Gobierno en este momento es la salida de la crisis económica que afecta gravemente a los ciudadanos de nuestro país.
