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2018, la odisea de legislar

8 de Enero de 2019

(A modo de resumen glosado de lo que nos ha deparado el año legislativo 2018)

Javier Fuertes,
Abogado


Escribo estas líneas al inicio del día que se conmemora el 40 aniversario de nuestra Constitución de 1978 (y lo tengo que revisar el propio día 6 y también el 8 de diciembre). Y lo hago entre la satisfacción de ver cómo una Carta Magna alcanza la madurez entre nosotros. Ninguna de las anteriores logró alcanzar esa edad. Todas fenecieron antes. Y la percepción de que vivimos tiempos convulsos, algo propio de épocas de transición entre un pasado que no nos satisface plenamente y un futuro saturado de incertidumbre.

Y, como es propio de todo final del año, sentimos la necesidad de valorar lo que ha sucedido. En este caso, y desde un punto de vista normativo, tres son las referencias que se hace preciso considerar sobre este año 2018. Un año en el que, sin mediar elecciones, se ha producido un cambio de gobierno. ¿qué habrá sido de aquel Plan Anual Normativo para 2018?; ¿qué normas, con rango de ley, se han promulgado?

En lo que va de año se han promulgado tres Leyes Orgánica, diez Leyes ordinarias y veinte Reales Decretos-leyes. En total, treinta y tres normas.

3 Leyes orgánicas


Ley Orgánica 1/2018 de 5 de noviembre. RCL 2018\1479

CANARIAS. Reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias.

Ley Orgánica núm. 2/2018 de 5 de diciembre. RCL 2018\1628

ELECCIONES. Modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19-6-1985 (RCL 1985\1463), del Régimen Electoral General para garantizar el derecho de sufragio de todas las personas con discapacidad

Ley Orgánica núm. 3/2018 de 5 de diciembre. RCL 2018\1629

PROTECCIÓN DE DATOS DE CARÁCTER PERSONAL. Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

10 Leyes ordinarias

Ley 1/2018 de 6 de marzo. RCL 2018\373

AGUAS. Adopta medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía en determinadas cuencas hidrográficas y se modifica el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20-7-2001 (RCL 2001\1824).

Ley 2/2018 de 23 de mayo. RCL 2018\808

GEOGRAFÍA. Modifica la Ley 14/2010, de 5-7-2010 (RCL 2010\1809), sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España.

Ley 3/2018 de 11 de junio. RCL 2018\922

JUSTICIA-UNIÓN EUROPEA. Modifica la Ley 23/2014, de 20-11-2014 (RCL 2014\1553), de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea, para regular la Orden Europea de Investigación.

Ley 4/2018 de 11 de junio. RCL 2018\923

CONSUMO. Modifica el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16-11-2007 (RCL 2007\2164).

Ley 5/2018 de 11 de junio. RCL 2018\924

ENJUICIAMIENTO CIVIL. Modificación de la Ley 1/2000, de 7-1-2000 (RCL 2000\34), de Enjuiciamiento Civil, en relación a la ocupación ilegal de viviendas.

Ley 6/2018 de 3 de julio. RCL 2018\1020

PRESUPUESTOS DEL ESTADO. Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018.

Ley 7/2018 de 20 de julio. RCL 2018\1094

MEDIO AMBIENTE. Modificación de la Ley 42/2007, de 13-12-2007 (RCL 2007\2247), del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Ley 8/2018 de 5 de noviembre. RCL 2018\1480

CANARIAS-HACIENDA PÚBLICA. Modifica la Ley 19/1994, de 6-7-1994 (RCL 1994\1931), de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

Ley 9/2018 de 9 de diciembre. RCL 2018\1630

MEDIO AMBIENTE. Modifica la Ley 21/2013, de 9-12-2013 (RCL 2013\1776), de evaluación ambiental, la Ley 21/2015, de 20-7-2015 (RCL 2015\1123), por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21-11-2003 (RCL 2003\2723), de Montes y la Ley 1/2005, de 9-3-2005 (RCL 2005\463), por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

Ley 10/2018 de 5 de diciembre. RCL 2018\1631

AGUAS. Transferencia de recursos de 19,99 hm³ desde la Demarcación Hidrográfica de los ríos Tinto, Odiel y Piedras a la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir.

20 Reales-Decretos leyes

Real Decreto-ley 1/2018 de 23 de marzo. RCL 2018\483

ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. Prórroga para 2018 el destino del superávit de las corporaciones locales para inversiones financieramente sostenibles y se modifica el ámbito objetivo de éstas.

Real Decreto-ley 2/2018 de 13 de abril. RCL 2018\588

PROPIEDAD INTELECTUAL. Modifica el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12-4-1996 (RCL 1996\1382), y por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2014/26/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26-22014 (LCEur 2014\439), y la Directiva (UE) 2017/1564 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13-9-2017 (LCEur 2017\1459).

Real Decreto-ley 3/2018 de 20 de abril. RCL 2018\632

TRANSPORTES TERRESTRES. Modifica la Ley 16/1987, de 30-7-1987 (RCL 1987\1764), de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor.

Real Decreto-ley 4/2018 de 22 de junio. RCL 2018\973

RADIODIFUSIÓN Y TELEVISIÓN. Concreta, con carácter urgente, el régimen jurídico aplicable a la designación del Consejo de Administración de la Corporación RTVE y de su Presidente.

Real Decreto-ley 5/2018 de 27 de julio. RCL 2018\1123

PROTECCIÓN DE DATOS. Medidas urgentes para la adaptación del Derecho español a la normativa de la Unión Europea en materia de protección de datos

Real Decreto-ley 6/2018 de 27 de julio. RCL 2018\1133

EMPLEO. Aprueba una oferta de empleo público extraordinaria y adicional para el refuerzo de medios en la atención a asilados y refugiados.

Real Decreto-ley 7/2018 de 27 de julio. RCL 2018\1124

SANIDAD. Acceso universal al Sistema Nacional de Salud.

Real Decreto-ley 8/2018 de 3 de agosto. RCL 2018\1164

EMPLEO. Modifica el Real Decreto-ley 16/2014, de 19-12-2014 (RCL 2014\1674), por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo.

Real Decreto-ley 9/2018 de 3 de agosto. RCL 2018\1165

VIOLENCIA DOMÉSTICA. Medidas urgentes para el desarrollo del Pacto de Estado contra la violencia de género.

Real Decreto-ley 10/2018 de 24 de agosto. RCL 2018\1217

GUERRA CIVIL. Modifica la Ley 52/2007, de 26-12-2007 (RCL 2007\2355), por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura.

Real Decreto-ley 11/2018 de 31 de agosto. RCL 2018\1238

ORDENACIÓN ECONÓMICA-UNIÓN EUROPEA. Transposición de directivas en materia de protección de los compromisos por pensiones con los trabajadores, prevención del blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de nacionales de países terceros y por el que modifica la Ley 39/2015, de 1-10-2015 (RCL 2015\1477), del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Real Decreto-ley 12/2018 de 7 de septiembre. RCL 2018\1254

SEGURIDAD INFORMÁTICA. Seguridad de las redes y sistemas de información.

Real Decreto-ley 13/2018 de 28 de septiembre. RCL 2018\1339

TRANSPORTES TERRESTRES. Modifica la Ley 16/1987, de 30-7-1987 (RCL 1987\1764), de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor.

Real Decreto-ley 14/2018 de 28 de septiembre. RCL 2018\1340

MERCADO DE VALORES. Modifica el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23-10-2015 (RCL 2015\1659).

Real Decreto-ley 15/2018 de 5 de octubre. RCL 2018\1366

ENERGÍA. Medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores.

Real Decreto-ley 16/2018 de 26 de octubre. RCL 2018\1454

EMBARCACIONES-CONTRABANDO. Adopta determinadas medidas de lucha contra el tráfico ilícito de personas y mercancías en relación con las embarcaciones utilizadas.

Real Decreto-ley 18/2018 de 8 de noviembre. RCL 2018\1498

CARRETERAS Y CAMINOS. Medidas urgentes en materia de carreteras.

Real Decreto-ley 17/2018 de 8 de noviembre. RCL 2018\1497

IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES Y ACTOS JURÍDICOS DOCUMENTADOS. Modifica el Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24-9-1993 (RCL 1993\2849).

Real Decreto-ley 19/2018 de 23 de noviembre. RCL 2018\1579

ORDENACIÓN BANCARIA. Regulación de los servicios de pago y otras medidas urgentes en materia financiera.

Real Decreto-ley 20/2018 de 7 de diciembre. RCL 2018\1639

INDUSTRIAS EN GENERAL-COMERCIO. Medidas urgentes para el impulso de la competitividad económica en el sector de la industria y el comercio en España.

Un año, el 2018, con dos gobiernos. Cinco meses el primero y siete el segundo. Ambos unidos por el despropósito y el esperpento en lo legislativo. Un cambio de gobierno que saca adelante los presupuestos presentados por el gobierno anterior y a los que se había opuesto en el Congreso. Una moción de censura que, en cuanto a las formas de legislar, lejos de distanciarles les ha unido estrechamente. Ambos legislan igual (de mal), a golpe de Real Decreto-ley. Tres (3) el gobierno desalojado en sus cinco meses de mandato. Forma de actuar vigorosamente criticada por la entonces oposición parlamentaria que, una vez en el gobierno, ha sacado adelante hasta dieciséis en poco más de cinco meses (el tiempo que media entre el 22 de junio y el 7 de diciembre). Números de record que hacen pensar en la existencia de incentivos para actuar de esa manera.

En cambio, y tras la Ley de Presupuestos, se han publicado en el Boletín Oficial del Estado cuatro leyes ordinarias. El resto por vía de urgencia.

Pero más allá del problema cuantitativo, la realidad es que está legislando quien no tiene reconocida la competencia para ello, confundiendo iniciativa legislativa con potestad legislativa, convirtiendo en procedimiento normal para legislar (a golpe de Real Decreto-ley y, además, presumiendo de ello) un cauce pensado para situaciones extraordinarias y excepcionales.

Al mismo tiempo resulta necesario recordar en la existencia de una planificación normativa en cuanto a la previsión de normas, legales y reglamentarias, que era preciso poner en el mercado jurídico. Es una previsión legal establecida en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento de las Administraciones Públicas, que en el artículo 132 dispone que "anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente", previsión que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, llevo al artículo 25 de la Ley del Gobierno y que fue desarrollada por medio del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.

No se trata de un capricho. Se persigue una finalidad primordial, de interés público, de Estado, como es la de "asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten" y la de "evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo". Se pretende (como ponía de manifiesto el propio Plan Normativo Anual) evitar en lo posible la proliferación de normas, asegurando su coherencia y, en definitiva, mitigar las consecuencias adversas de la complejidad del sistema jurídico.

De igual manera que no existe ninguna norma que exima a un nuevo gobierno de aplicar el presupuesto que hereda (por poco o mucho que le guste), tampoco existe previsión alguna que le libere de no cumplir con el Plan Normativo Anual.

Resulta duro asumir que por mucho que seamos parte de una cultura avanzada (supuestamente avanzada), quienes nos representan pisotean los principios esenciales sobre los que se asientan los principios básicos de convivencia.

Parece que, a pesar de lo prescrito en el artículo 9.1 de nuestra cuarentona Constitución, solo los ciudadanos estamos sujetos a la Carta Magna y al resto del ordenamiento jurídico, en tanto que ese mandato no afecta a los poderes públicos, ni a quienes nos representan. Principios básicos como lealtad institucional del artículo 3.1 e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, o el de la responsabilidad por la gestión pública recogido el apartado f) de esa mismo artículo (aunque de este casi mejor ni hablamos)

Lo mismo sucede con las previsiones que el artículo 9.3 sobre la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. No se trata de adornos del pasado. Son el soporte, ya no necesario, sino imprescindible, sobre el que ubicar los derechos individuales. Hablamos de las auténticas conquistas que, obtenidas con sangre europea en las últimas centurias, nos permiten disfrutar del actual sistema de convivencia, un estado social y democrático de derecho que, con todas sus imperfecciones (que no son pocas), solo puede seguir mejorando y consolidando sobre la base de los derechos y libertades que hemos ido primero adquiriendo y, luego, consolidando.

Isaac Newton en una carta a Robert Hooke utilizaba esta cita de Bernado de Chartes "si he logrado ver más lejos, ha sido porque he subido a hombros de gigantes".

Reflexión que, pudiera hacernos ver, que si hay algo de lo que andamos sobrados en la actual construcción de nuestro sistema jurídico, como suelo sobre el que asentar nuestra sociedad, son la improvisación (ignorante) y el oportunismo (mezquino), y que lo que carecemos es tanto de prudencia como de conciencia colectiva.

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